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中國社區建設的歷程、演進與展望
2019-07-03 21:51:13 來源: 作者:向德平、華汛子 【 】 瀏覽:0次 評論:0

摘要:中國的社區建設經歷了社區服務、社區建設試驗探索、社區建設全面深化、社區治理等發展階段。中國在社區建設的過程中,不斷促進社區治理方式由政府管理向協商共治轉變、社區服務內容由政務向居務轉變、社區參與由被動向主動轉變、社區聯結由松散向緊密轉變。在未來的發展中,社區建設應積極應對“個體化”、“異質化”以及居民需求“多樣化”帶來的挑戰,以重塑公共性為目標,推動居民自治、培育社區精英、完善社區服務、實現協商共治。

關鍵詞:社區建設;社區治理;社區服務;社區參與;社區聯結

作者簡介:向德平(1964-),男,湖北仙桃人,哲學博士,華中科技大學社會學院教授、博士研究生生導師;華汛子(1991-),女,湖北浠水人,武漢大學社會學系博士研究生。

一、導論

德國社會學家滕尼斯在《共同體與社會》一書中,闡明了人類群體生活的兩種理想類型。共同體是建立在本質意志之上的有機團體,血緣、情感、倫理是共同體的連結基礎,人們在此基礎上形成相互信任、親密無間的關系。傳統鄉土生活形態便是“共同體”的真實寫照。社會應該被理解為一種機械的聚合和人工制品。以帕克為首的美國芝加哥學派注重區位對于人類組結方式和行為活動的影響,將“社區”發展為一個實地研究的單位和一種研究方法,社區研究逐漸成為一門新的社會學分支。中文“社區”一詞由費孝通、吳文藻等人從“Community”轉譯過來,社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。社區具有地域性、功能性、情感性的特征,地域性是指社區居民居住的空間范圍,功能性是指社區需要具備某些特定的功能以滿足居民生活需求,情感性是指居民在同一空間中通過交往與互動形成的某種情感認同。

在現代化的趨勢下,傳統意義上的共同體不斷被侵蝕,社區建設就是要在開放、流動的社會中重構社會關系,培育“共同體”精神。一些學者從不同的視角對中國社區建設進行研究。張勇梳理了中國社區建設的歷程,指出中國城市社區建設經歷了政權重建時期、“單位—街居”制時期、社區服務時期、實驗探索時期、示范推進時期、深化提升時期等階段。在此過程中,社區建設的地位不斷提升、內容逐漸完善、主體日趨多元。張必春將中國社區建設歷程劃分為政府包辦型服務、給予型服務和增能型服務三個階段,認為社區居民的主體性在社區建設的進程中逐漸生成并不斷增強。唐忠新總結了中國城市社區建設的主要特征,強調中國城市社區建設的運行機制是黨委、政府主導,社會廣泛參與。于燕燕認為,中國的社區建設呈現出社會性、群眾性、地域性、綜合性、計劃性的特征。黃曉星認為,社區治理是城市社區建設的方向,其中,社會服務、居民自治和社區協商是中國城市社區治理的重點。既有研究為本研究奠定了堅實的基礎,本文在已有研究的基礎上,從整體上分析中國社區建設的背景、歷程、演進、挑戰與展望。

二、中國社區建設的背景

研究中國的社區建設,就必然要提及中國的社會變遷。中國社會經歷了從“鄉土中國”到“單位中國”再到“社區中國”的變遷。

傳統中國社會是一個“鄉土社會”,在血緣、地緣基礎上形成的村落是鄉土社會的基本組織形態。村落里的人們依靠土地生活,通過農業生產獲取基本的生活資料,實現物質層面上的自給自足。村落中以家族倫理為核心形成穩定的社會網絡與共同體規范,既對人們的思想與行為產生較強的約束力,也是人們情感的重要依托,在物質生活與精神生活兩個層面滿足人們的需求。

從新中國成立到改革開放之前,“單位制”是中國城市基層管理的重要組織形式,“人民公社”則是農村基層管理的重要手段。在城市,單位作為國家集中分配、控制社會資源的重要載體,既是其成員實現社會化的唯一通道,也是為其成員提供教育、衛生、文化等公共服務的重要主體,個體對單位具有強烈的依附關系。單位制社區的成員在高度統一的生產生活空間中,互動頻繁、相互了解,形成了具有極強同質性的關系網絡和社區文化。農村則實行人民公社制度,國家通過土地等生產資料集體化等手段使農民對“集體”產生極強的經濟依附,并通過強制性的戶籍制度控制人口流動。在這一時期,單位和集體實現了對社會的覆蓋與替代,“社區”作為社會基礎單元的功能被消解。

改革開放以后,中國進行經濟體制改革,社會結構隨之發生巨大變化,“單位制”、“人民公社”等政社合一的社會組織形式逐漸瓦解。單位成為具有獨立發展使命與目標的組織,原本由單位承擔的住房、教育、文化、醫療、養老等服務職能逐漸向社會轉移。戶籍制度以及人事制度改革將勞動力推向市場,個體對于單位、集體的依附關系減弱,大規模的社會流動開始出現,大量“單位人”轉為“社會人”,大量農村人口涌入城市。住房商品化使居住在同一社區的人不再是具有地緣、血緣抑或是業緣關系的熟人,而是來自四面八方、五湖四海的陌生人。在由陌生人組成的社區中,個體之間的利益、情感聯系較弱,“原子化”“碎片化”不斷侵蝕著社區的共同體精神。社區作為個體的生活場域以及社會的基礎單元,必須承擔起管理與服務的職責,滿足個體多方面的需求。社區的功能與意義日益凸顯,社區建設勢在必行。

社區建設對于個體、社會都將具有重要意義。在個體層面,社區建設能夠提升居民生活質量,增強居民滿足感與獲得感。在社會層面,社區建設能夠維護社會穩定,化解社會風險。社區建設主要包括三個方面的內容:其一是完善社區治理結構,加強社區組織建設,凝聚社區內部各方力量,推動社區多元主體共同解決社區問題;其二是建立社區服務體系,提升社區社會服務能力,使社區能夠承擔企業剝離的社會職能和政府轉移出來的服務職能,滿足社區居民的社區服務需求;其三是培育社區“共同體”精神,改變現代社區中居民之間冷漠的情感狀態,提升居民參與社區事務的意識與能力,增強居民對社區的認同感和歸屬感,打造和諧溫情的社區氛圍。

三、中國社區建設的歷程

新中國成立以后,黨和國家的工作重點從農村轉向城市。新中國成立至改革開放的30年,中國構建起區、街道、居委會三級城市基層政權組織體系,城市居民委員會開展了公共福利、治安保衛、調解糾紛等工作,為社區建設的產生奠定了基礎。真正意義上的社區建設開始于改革開放以后。根據不同階段社區的建設內容及特點,可將社區建設歷程分為以下幾個階段:

社區服務階段(20世紀80年代中后期—1990年)。這一階段,社區建設以社區服務為核心。1986年民政部首次把社區概念引入城市管理,提出要在城市中開展社區服務工作。1987年,民政部召開全國城市社區服務工作座談會,提出城市社區服務應從老人服務、殘疾人服務、優撫對象服務、困難戶服務、兒童服務、家庭服務以及其他便民服務做起。19899月,民政部在杭州召開全國城市社區服務工作會議,要求在全國普遍開展社區服務工作。這一時期,中國的社區建設以社區服務為主,以民政服務為重點。中國在開展社區服務的過程中,不斷擴大服務對象、擴展服務內容,社區服務對象由民政對象擴大到全體居民,社區服務內容也不再局限于民政服務內容。

社區建設試驗探索階段(1991—1999年)。這一階段,中國政府提出社會建設的概念,并開始進行社區建設。1991年,時任民政部部長崔乃夫指出:社區建設是健全、完善和發揮城市基層政權組織職能的具體舉措,是建立小政府、大社會的基礎工程。”1998年,民政部基層政權建設司變更為基層政權與社區建設司,社區建設被納入國家行政職能范圍。1999年,民政部制定《全國社區建設試驗區工作實施方案》,明確了社區建設的總體要求、基本原則、工作步驟以及工作內容。這一時期中國社區建設突破了社區服務的范疇,具有了更豐富的內涵與內容。上海、青島、南京、杭州等城市積極探索社區建設的路徑,初步積累了社區建設的經驗。

社區建設全面深化階段(2000—2009年)。這一階段,社區建設在全國范圍內正式推廣,社區建設的核心工作為創新社區管理體制、構建新的社區組織體系。200011月,中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《關于在全國推進城市社區建設的意見》,明確社區建設是指在黨和政府的領導下,依靠社區力量,利用社區資源,強化社區功能,解決社區問題,促進社區政治、經濟、文化、環境協調和健康發展,不斷提高社區成員生活水平和生活質量的過程,推動各地區將社區建設納入國民經濟與社會發展計劃。2001年,社區建設被列入國家十五計劃發展綱要。2006年,黨的十六屆六中全會第一次提出了農村社區概念,開始在全國范圍內推進農村社區建設。2009年,民政部發布《關于進一步推進和諧社區建設工作的意見》,確定建設管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體的目標,統籌推進城鄉社區建設。同年,民政部授予500個社區為全國和諧社區建設示范社區。

社區治理階段(2010年至今)。這一階段,社區建設的重點在于構建城鄉社區治理體系,提升城鄉社區治理能力,打造共建共治共享的治理格局。社區治理是社區建設的新階段,是國家治理的重要組成部分。201211月,黨的十八大報告指出:要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制。”20157月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強城鄉社區協商的意見》,明確要開展形式多樣的基層協商,推進城鄉社區協商制度化、規范化和程序化。20176月,《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》指出,完善城鄉社區治理體制,努力把城鄉社區建設成為和諧有序、綠色文明、創新包容、共建共享的幸福家園”。201710月,黨的十九大報告提出,加強社區治理體系建設,推動社會治理重心向基層下移,發揮社會組織作用,實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。

四、中國社區建設的演進

通過梳理社區建設的歷程,可以發現,中國政府在社區建設中不斷推動社區治理方式由政府管理向協商共治轉變、社區服務內容由政務向居務轉變、社區參與由被動向主動轉變、社區聯結由松散向緊密轉變。

第一,社區治理方式由政府管理向協商共治轉變。改革開放初期,中國政府在社區建設中處于主導地位。伴隨著城鎮化的快速推進,中國的社區數量急劇增加,社區管理工作愈發繁雜,社區矛盾日益凸顯,居民物質文化需求不斷增長,政府單一主體無法包辦所有的社區事務,諸多社區事務都需要社區內外的多主體相互配合、共同協商,利用多種資源與手段來解決。20117月,《中共中央國務院關于加強社會創新管理的意見》出臺,文件強調黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與。這表明,中國社會管理開始了社會化的路徑。2013年,《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“國家治理體系”和“治理能力”的概念!爸卫怼睆娬{多元主體民主、參與式、互動式管理,而不是單一主體管理。20176月,《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》明確提出:2020年,基本形成基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉社區治理體系。全國各地城鄉社區積極推動社區多元主體的協商共治,集中多方資源解決社區問題、化解社區矛盾。從政府管理向協商共治轉變,既體現了中國市場力量和社會力量不斷覺醒與獨立,能夠有效參與社會建設,也體現了中國不斷提升國家治理水平,推動國家治理體系和治理能力現代化建設。

第二,社區服務內容由政務向居務轉變。在過去的實踐中,中國的社區服務呈現出“行政化”和“慈善化”兩種特征!靶姓斌w現在社區居委會將主要精力放在完成政府下派任務上,對于居民訴求重視不夠,部分工作人員服務意識淡薄,導致居民與居委會的聯系不緊密!按壬苹斌w現在很多社區居委會片面地將社區服務理解為逢年過節慰問居住在社區的殘疾人、老年人、貧困戶等特殊群體。事實上,社區服務的對象不僅包括民政幫扶對象,社區服務的內容不僅是落實政府的任務。社區服務的對象應該是全體社區居民,社區服務的內容應堅持居民需求導向,社區服務的方式應該更加專業化、精細化。2006年,國務院發布《關于加強和改進社區服務工作的意見》,強調大力推進社區公共服務體系建設,充分發揮社區居委會在社區服務中的作用,鼓勵和支持各類組織、企業和個人開展社區服務。2009年,民政部《關于進一步推進和諧社區建設工作的意見》提出,進一步完善以民生需求為導向的新型社區服務體系。20176月,《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》提出:提高社區服務供給能力。在現有的實踐中,部分社區居委會準確把握社區居民的需求,為其提供具有針對性和專業性的服務。例如,社區居委會針對老舊無物管小區,重點解決居民關心的車位劃分、電梯加裝、治安維護、垃圾清理、鄰里糾紛等問題;針對新建商品房小區,重點開展黨建、志愿服務、文化宣傳等活動,增強社區的凝聚力;針對村改居的社區,重點做好心理建設和生產生活技能培訓,推進“村民”向“居民”的身份轉變;針對新農村社區,重點考慮農戶生計問題,降低農戶的生計風險。與此同時,社區居委會不斷豐富服務內容,滿足社區不同群體的需求,比如為社區兒童及其家庭開展閱讀、繪畫等益智類親子活動;為社區老年人提供志愿服務、開展文娛活動;為社區特殊群體提供日常照護、心理疏導、能力建設等服務。隨著社區服務專業要求不斷提高,越來越多的社區引進社工機構,為居民提供專業化的服務。從政務向居務的轉變,體現了社區建設觀念的轉變,只有真正解決居民的問題、滿足居民的需求、維護居民的切身利益,才是真正地為居民服務,才能培養居民的信任感。

第三,社區參與由被動向主動轉變。社區參與通常肩負著實現社區自治、促進民主政治發育的理想主義使命。中國不斷探索社區居民參與社區治理的路徑,推動參與式社區治理模式的形成與完善。2009年,民政部發布《關于進一步推進和諧社區建設工作的意見》,積極探索業主自治與居民自治的有效銜接,引導社區居民以理性合法的形式表達利益訴求,維護自身的合法權益。2010年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》指出,社區居民委員會要依法組織居民開展自治活動。20157月,《關于加強城鄉社區協商的意見》指出:“提升城鄉居民參與協商的能力……引導群眾依法表達意見,積極參與協商!20176月,《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》指出:凡涉及城鄉社區公共利益的重大決策事項、關乎居民群眾切身利益的實際困難問題和矛盾糾紛,原則上由社區黨組織、基層群眾性自治組織牽頭,組織居民群眾協商解決。由此可見,參與社區協商是居民社區參與的重要組成部分,居民通過社區協商表達自身訴求,影響社區公共政策的制定與執行,維護好自身利益。居民參與的途徑、方式日趨多元化、多樣化,社區黨組織、社團組織、志愿組織為居民參與社區建設提供了重要的平臺,網絡技術的運用使得居民參與的方式更加靈活、便捷。居民社區參與途徑的豐富、形式的多樣以及效果的提升,極大促進了居民的社區參與從消極被動走向積極主動。

第四,社區聯結由松散向緊密轉變!吧鐓^聯結”強調在互動基礎上形成緊密的關系,F代社會呈現出“碎片化”“原子化”的狀態,居民之間的情感聯系較為薄弱,社區公共精神、公共文化難以培育,個體的幸福感與安全感降低。中國在社區建設中注重培育社區居民之間的情感,增強社區成員的互動與交往,將社區建設成充滿溫情的家園。2000年,《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》明確指出:“社區是聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。社區作為生活的載體,不僅具有地域性、功能性的特征,還具備情感性的特征。構建生活共同體就要建立社區居民之間的情感紐帶,增強社區認同感和歸屬感,使居民在生活共同體中獲得情感支持。黨的十六屆四中全會明確提出了“構建和諧社會”的思想。2009年,民政部發布《關于進一步推進和諧社區建設工作的意見》,強調要把城鄉社區全面建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。2013年,習近平總書記指出,社區建設要與鄰為善、以鄰為伴。中國在社區建設中積極探索鄰里之間、社區各主體之間的利益、情感聯結點,力圖改變社區碎片化、原子化的狀態,提升社區的凝聚力和歸屬感。

五、中國社區建設面臨的挑戰

經過不懈的努力,中國逐漸探索出了適合自身發展的社區建設路徑。隨著經濟社會的發展,中國社會呈現出一系列張力與矛盾,給社區建設帶來了諸多挑戰。

首先,“個體化”產生的社會風險與維護社區的和諧穩定之間存在巨大張力。個體化的浪潮將個體從傳統社會形式和義務中脫離出來,個體擁有多元、自主的選擇,但與此同時,個體也面臨新的危機和風險。在個體化的社會中,社會聯結形式弱化,而新的組織化的訴求表達機制與公共參與機制尚不健全,個體成為社會風險的承擔主體。社區作為個體最主要的生活空間,是風險爆發與風險承擔最集中、最基礎的單元。怎樣克服復雜多元的社會風險,是社區建設面臨的巨大挑戰。

其次,居民多層次的服務需求與有效供給能力不足之間存在深刻矛盾。社區對于居民而言,不僅是一個居住空間,更是一個生活場域,社區應該為居民提供良好的生活環境。伴隨著居民生活水平的提升,居民對社區的服務供給能力提出了越來越高的要求。而在中國大部分地區,由于硬件設施、專業能力、服務水平等諸多因素的限制,社區難以提供內容豐富、形式多樣且品質優良的服務項目。如何提升社區服務供給能力,如何協調與監督社區內部不同的服務供給主體,如何調動更多的社會力量參與到社區服務,從而滿足居民高品質、多層次的服務需求,是社區建設必須面對與思考的問題。

再次,社區成員異質性與社區公共性之間存在內在沖突。在市場化、城鎮化快速推進的背景下,社會流動的速度較快、規模較大,社會分化日益加劇,社區成員之間的異質性增強、社區公共性減弱。社區成員的異質性具體表現為居民在思想觀念、文化背景、經濟收入、社會地位、生活方式等方面都不盡相同。人類具有“同質交往”的本性,個體間的異質性帶來了社區的“原子化”“隔離化”,影響整個社區凝聚力以及社區認同。但是,社區作為居民生活的公共空間,應該增強公共性。社區既要為居民提供公共產品,還應建立起公共精神、公共道德,從而減少不同觀念、不同偏好、不同習慣的個體共享公共空間帶來的沖突與矛盾,盡量避免“異質性”對“公共性”的侵蝕,F代社會愈發多元與復雜,如何調和“異質性”與“公共性”之間的矛盾,是社區建設的重大挑戰。

六、中國社區建設的展望

社區建設是一個持久的過程,在未來的發展中,應積極應對“個體化”、“異質性”以及居民需求“多樣化”帶來的挑戰,以重塑社區公共性為目標,推動居民自治、培育社區精英、完善社區服務、實現協商共治。

推動居民自治。居民是社區的主人,居民要主動參與社區事務,實現“自我管理、自我教育、自我服務”。從制度設計上看,居委會、村委員是基層群眾自治組織。但從實際運行的情況看,基層群眾自治仍是一項處在培育過程中的基層民主形式,對于行政力量存在著相當程度的依賴。在社區建設中要厘清政府管理與群眾自治的邊界,促進政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。同時,應不斷培育居民自治意識,提升自治能力,引導成立文化藝術類、志愿服務類等各種類型的自治組織,更大范圍地聯結社區居民、豐富居民生活、提升社區凝聚力。居民自治有利于將“原子化”的個體組織起來,培育居民的社區歸屬感和認同感,降低“個體化”帶來的社會風險,有利于社區不同群體表達自身訴求、維護自身權利,克服“異質性”帶來的沖突,有利于充分發揮居民在社區中的主體作用,推動居民從被動走向主動。

培育社區精英。居民自治不可能一蹴而就,在實現居民自治的過程中,一定要重視社區精英的力量。社區精英是指具有較強的公共意識和參與意識,實際參與社區公共權力的分配與運行,對社區公共事務產生影響力的人。按照資源類型,社區精英可分為黨政精英、經濟精英、社團精英、專業精英四個類型。從功能上講,社區精英是聯結居民、表達居民利益訴求的重要載體。培育社區精英,就是帶動社區中有意愿、有能力的居民參與到社區建設中,并以此帶動更多的居民參與社區建設。精英治理是政府主導治理模式向居民自治模式轉變的過渡模式,精英治理最終是要走向居民自治。

完善社區服務。當前,人民群眾的物質文化需求呈現出多樣化、多層次的趨勢,這給社區服務提出了更高的要求。社區建設應不斷豐富社區服務內容、創新社區服務方式,提升社區服務供給能力。社區服務能力與國家、社會公共服務能力密不可分,在今后的發展中,既要從宏觀層面提升國家、社會的公共服務能力,還要從微觀層面提升社區居委會、業委會、物業、社團組織、社工機構等社區多主體的服務能力。在提供社區服務的過程中,要樹立公民導向,明確社區服務是居民基于公民身份和資格而應享有的,避免社區服務出現行政化、慈善化的傾向。與此同時,要鼓勵和引導市場主體參與社區服務,在保證社區服務“福利性”的同時,不排斥其“市場性”。社區服務的完善,能夠提高居民生活質量,提升居民的滿足感與獲得感,應對居民需求“多樣化”帶來的挑戰。

實現協商共治。多元主體協商共治能夠為社區建設凝聚多方力量、整合多方資源、協同多種機制,解決社區內部的復雜問題。在協商共治的框架下,社區居委會、業委會、物管公司、社團組織、社工機構等多元主體平等地進行對話、競爭、合作,針對社區的具體問題,共同協商解決方案,防止因主體力量不對等導致部分主體權益受損,預防沖突與對抗,緩解各類社區矛盾。協商共治不僅有利于明確社區各主體責任、提升各主體議事能力以及回應居民需求的能力,維護社區公共利益,還有利于加強各主體間的溝通與聯系,避免各主體間的利益分化和社區治理結構的碎片化,形成治理合力。

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