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共建共享:十八大以來農村社區治理機制的優化路徑
2018-12-12 19:44:12 來源:《社會主義研究》2016年第4期 作者:陳榮卓 劉亞楠 【 】 瀏覽:0次 評論:0


摘要:十八大以來,在中央政策引領下農村社區治理實踐取得顯著成效:社區化的組織體系日益完善、社區群眾自治不斷延伸與拓展、社區服務功能進一步凸顯等。與此同時,農村社區治理創新也積累了豐富經驗,推進治理主體“融合發 展、治理手段提檔升級、治理過程規范提升、治理規劃“高位推進”等創新維度,不斷體現著“共建共享”的治理理念。所謂“共建共享”,就是遵循以人為本的要求,體現共同參與的治理理念,把“共建”的治理過程與“共享”的治理目標結合起來,是探索和實現社會治理現代化的指導思想和實踐路徑;诖,為了不斷貫徹落實“共建共享”的指導思想與實踐路徑,以實現農村社區治理現代化、推動和諧社會發展的整體進程,未來農村社區治理創新需要進一步從農村社區治理主體規范機制、治理運行機制及治理保障機制的角度進行優化和完善。


關鍵詞:農村社區;社區治理;治理機制;共建共享


作者簡介:陳榮卓(1980 —),男,湖北武漢人,華中師范大學政治學研究院教授、博士生導師,中國農村綜合改革協同創新研究中心研究員,湖北省中國特色社會主義理論體系研究中心華中師大研究基 地特約研究員,主要從事城鄉基層治理研究;劉亞楠(1991—),女,山東青州人,華中師范大學政治學研究院碩士研究生,華中師范大學中國農村綜合改革協同創新研究中心研究人員,主要從事基層治理研究。



十八大以來,國家 立足社會發展的現實環境,對新時期社區治理與發展 進行了新的理論闡釋和實踐 部署,提出新的發展目標。與此同時,在中央政策精神引領與治理理論的現實適應性下,“農村社區的治理是一個由基層政府、村委會、社會組織以及農民等多元主體參與的過程”已成為學界共識。新時期農村社區治理作為提升農村居民生活質量和文明素養、統籌城鄉發展的重要途徑,具有很強的實踐性,各地對農村社區治理機制進行了豐富的實踐探索,農村社區治理機制的發展和創新將有利于促進農村社區和諧、有序、長效發展。那么,何為良好的農村社區治理機制?十八屆五中全會指出要“構建全民共建共享的社會治理格局”,這將是探索和實現中國社會治理現代化的重要指導思想和實踐路徑。城鄉社區作為社會治理的重心與基礎,實現共建共享的社區治理也將是優化農村社區治理機制的指導思想和實踐路徑;诖,為進一步發揮農村社區治理機制的正向功能,完善農村社區治理機制,實現 農村社區治理現代化,本文立足十八大以來的新常態,堅持理論與實踐相結合的方法,概括、總結農村社區治理機制的實踐成效與經驗;同時遵循“共建共享”的指導思想與實踐路徑,以期用實踐完善理論,用理論指導實踐,更準確地把握我國農村社區治理機制的優化路徑。


一、正向功能:農村社區治理機制實踐創新的成效


相比于城市社區,我國農村社區建設起步較晚,經歷了地方試點和國家政策推進兩個階段,國家政策推進階段分別為2006-2008年建設實驗期及2009年至今全面推進時期,今天,農村社區治理機制仍處在建構與完善過程中。十八大以來國家立足社會發展的現實環境,對社會治理提出新的發展要求,農村社區作為社會的基層單位也面臨著創新治理理念,構建和完善新型鄉村治理機制的發展要求。從實踐層面來看,各地在國家政策引導下大膽實踐創新,對于農村社區治理機制進行了豐富的探索,并取得了一定的社會發展成效。具體來講,主要體現在以下幾個方面:


(一)社區化的組織體系日益完善


在農村社區治理機制創新實踐中,逐步完善社區治理組織體系是實現新時期農村社區治理的基本要求,也是社區建設過程中的重要內容。在十八屆三中全會關于全面深化改革的重大決定中,一個顯著特點的就是注重治理體系與治理能力建設,《決定》明確提出:“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化!本唧w到社區層面,在當前農村社區建設過程中,原有的村莊邊界被逐步打破,新型農村社區需要新型的、合法的組織架構。在農村社區治理創新中,各地情況進展不一,各具特色,但是總體來講,傳統的以農村兩委為主要構成的組織架構逐步被打破,具有社區化特色,凸顯公共服務性質、適應農村社區發展的社區治理組織體系在逐步發展完善,以農村黨組織、群眾自治組織為主要依托的治理結構逐步豐富。特別是十八大以來,為貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,創新農村基層社會治理,提升農村公共服務水平,促 進城鄉一體化建設與發展,農村社區組織基本形成了包含社區黨組織、群眾自治組織、村務監督組織、群團組織、社會組織和集體經濟組織等在內的社區組織體系,在這一組織體系中核心是社區黨組織,主體是群眾自治組織,村務監督組織作為制約性組織存在,群團類組織發揮紐帶作用,社會組織和經濟組織為補充。


(二)農村社區群眾自治不斷拓展


“所謂社區自治是指脫離強制性干預的外部力量,社區內各利益主體通過民主協商的方式來處理社區公共事務,并使社區呈現出自我教育、自我管理、自我服務、自我約束的發展狀態”。自十八大以來以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為主要內容的村民自治制度在農村社區進一步建立與完善,推動社區自治不斷向前發展。在農村社區治理的探索實踐中,通過農村社區治理機制創新把農民群眾組織起 來,通過自治、自助、互助等方式,擴大基層民主,保證農民群眾依法行使民主權利,逐步滿足群眾各方面需求,也不斷增強了社區組織的吸引力和凝聚力。如在十八大以后村務監督委員會逐步在全國范圍內全面鋪開并進一步制定、規范詳細工作規則,貴州省在2012年部分試點,到2013年全面鋪開;甘肅省20131月出臺了《甘肅省村務監督委員會工作規則(試行)》;湖北省2015年出臺《湖北省村務監督委員會工作規則(試行)》,在全省全面推行村務監督委員會等。與此同時,農村社區黨組織“兩推一選”或“公推直選”也在進一步大力推行;村民代表大會、協商議事會召開逐步常規化、制度化;村民理事會成為農村社區進一步創新村民自治的新形式;通過深化集體產權改革,農村集體經濟組織的正向效能也將進一步發揮?偠灾,隨著農村社區治理機制改革創新的不斷深入,農村群眾的自我管理、自我服務、自我教育和自我監督的意識與能力不斷提升、途徑與方式不斷完善與拓展,這都推動了農村社區群眾自治進一步的延伸,使農村基層民主在新形勢下不斷創新和發展。


(三)農村社區服務功能逐步凸顯


創新服務是農村社區治理創新的重要內容,在農村社區治理機制的不斷探索與實踐中,農村社區管理色彩有所淡化,服務功能逐步增強。十八大以來,為爭取使農村社區居民能近距離享受到公共服務,政府進一步轉變職能將部分公共服務逐步向農村社區下沉,目前大部分農村社區都具有了計劃生育、人口普查、殘聯、法律援助、社區矯正、低保、勞動保障、經濟普查等多項公共服務。大量與群眾日常生產生活密切相關的政府公共服務下放到社區,縮小了服務半徑,使便民、利民的服務理念進一步深化。二是農村社區公共服務設施覆蓋率逐步提升,截至2014年底,全國各。▍^、市)共建成農村社區服務中心7657個,農村社區服務站5.8萬個,農村社區綜合服務設施覆蓋率達到了11.3%,初步建立起縣(市)鄉(鎮)農村社區三級聯通的農村基本公共服務網絡;三是十八大以來農村社區作為社會治理的基層基本單元,其管理服務的透明度、公正度、公信度和群眾的參與度進一步提高,農村社區治理主體逐步實現了多元參與,促進社區治理主體由管理到服務的意識與方式的轉變。


二、創新維度:農村社區治理機制創新經驗總結


十八大以來 農村社區治理實踐已取得長足發展,并獲得了一定的社會發展效益。各地根據地方實際、注重從不同的角度、針對具體問題對農村社區治理機制進行實踐創新,為我們進一步完善農村社區治理機制提供了豐富的經驗依托,十八以來農村社區治理機制創新積累的積極經驗包括:


(一)社區治理主體“融合發展”,多元化與社會化并重


首先,農村社區治理作為社會治理的基礎工程,遵循社會治理的發展要求,F代治理理論強調政府并不是國家唯一的權力中心,各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到公眾的認可,就都可能成為在各個不同層面上的權力中心。構建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的農村社區治理格局成為農村社區治理創新的共識。因此我們有理由相信農村社區治理發展的一項重要任務就是打破傳統單一管理局面,實現多元化、社會化的治理格局。二是從目前全國創新經驗來看,各地積極培育新型治理主體。一方面注重利用本土資源,培育服務性、公益性、互助性的社會組織,如各地探索的“鄉賢理事會”、“村民議事會”、群眾性志愿者隊伍等。另一方面政府通過購買服務,引入專業社工人員、農村法律顧問等為農村治理新生力量。如湖北宜昌通過政府財政補貼的方式,推動法律顧問進農村社區,到目前為止,全市1591個村(社區)全 部聘請了法律顧問,簽約率達10 0%。三是在各地的具體實踐中,重視在“黨政主導”的前提下,優化農村組織架構,理 順基層管理體制。逐步形成黨委+總支+特色黨支部的組織架構;并通過理 順自治組織關系,形成“村黨委+村民(代表)大會、村民委員會、村民議事會、村務監督委員會的農村治理組織結構。比如連云港海州區的“一委三會”社區治理模式,就是以優化基層體制為創新點提升農村社區治理 效能。我們可以看出,在農村社區治理實踐中地方通過完善既有組織架構、培育群眾性的社會組織、非政府組織等調動社會力量,追求治理主體多元化、社會化,不斷探尋全民治理合力。


(二)社區治理手段“提檔升級”,信息化與法治化兼具


隨著農村社區建設的不斷推進,農村社區治理手段“升檔進位”,不斷精細化,主要體現在日益重視信息化和法治化建設。一是重視信息平臺的搭建。目前,農村社區治理的主要方式之一就是依托現代信息技術的網絡式治理,充分依托現代信息技術,搭建社區公共服務綜合信息平臺,“一站式”服務不斷推廣。通過進一步擴大信息的應用,實現信息資源的共享,利用信息技術整合服務功能、優化服務流程,實現社區治理的便捷化與專業化。如江蘇常熟碧溪推行“一站式”服務,利用現代互聯網技術,聯通信息,建立“一站式”服務大廳和公共資源交易服務中心;廣東湛江“村務e路通”運用信息化手段建立信息公開平臺,提高了村務公開的全面性和透明性,有助于消除干群之間的隔閡。二是各地在社區治理實踐中注重貫徹“法治”思維,有意識地引導各個治理主體依法歸位,并將“法治”理念貫徹到具體行動和社區建設中。如羅湖區以“法治”為思路,形成了以“活化賦權”為核心的社區治理法治化建設思路。三是通過完善社區治理 規則與制度,推進社區法治進程。江蘇張家港市推動“多位一體”治理創新,通過制定議事規則、協商通過《村民自治章程》及其《實施細則》、《村規民約》、規范決策程序、強化村務監督等完善制度,推進基層法治進程。從全國各地的實踐來看,農村社區治理注重利用現代信息技術為依托,優化治理手段;同時農村社區治理的法治意識不斷提升,社區治理的法治化是實現國家依法治國戰略目標的要求,也是實現社區“善治”的必然要求。


(三)社區治理過程“規范提升”,民主化與合作化共榮


農村社區治理主體平等、有效地參與社區治理是實現社區治理主體的合力效能的基本要求。十八大以來在多元共治的社區治理格局建構中,農村社區治理過程逐步規范,且更加注重民主與合作。首先是農村社區開始注重社區協商制度或機制的建立。通過社區協商制度建設,搭建 協商參與平臺,激發社會活力,促 進社區治理過程的民主化。如江蘇張家港以“服務居民、造福群眾”作為社區治理的出發點和落腳點,建設社區協商機制。此外,從整體來看目前全國35%的農村每年召開村民會議,57%的農村每年召開1次以上村民代表會議。二是社區協商內容豐富。從各地社區協商議事制度或機制的建設意見來看,不僅包括需要在農村社區落實的黨和政府的方針政策、工作部署;法律法規和政策明確要求協商的各類事項;涉及當地居民切身利益的公共 事務、公益事業。還包括了當地居民反映強烈、迫切要求解決的實際困難問題和矛盾糾紛。三是 農村社區治理注重過程體驗,多元主體的聯動協作、互動表達,以及治理主體的自我調節,以提升社區治理的聯合效力。湖北省武昌區“三社協作”模式,以社區、社會組織、社會工作者“三社協作”為切入點,積極重建基層治理體系,逐步形成了政府治理與“三社協作”互聯、互動、互補的社區治理格局;山東省的“四社聯動”建設,探索建立社區、社會組織、社會工作專業人才、社區志愿者“四社聯動”;江西省創新建立了以社區為平臺、社區社會組織為載體、社區社會工作為支撐、社區志愿者為補充、社區“兩代表一委員”為橋梁的“五社聯動”社區治理機制。治理過程的民主化與合作化,體現了國家治理的政策要求,同時也符合社會發展的形勢,有利于理順、解決多元利益交織的社區事務,增強社區治理效力。


(四)社區治理規劃“高位推進”:統籌化與多樣化伴生


國家與地方層面都對農村社區發展不斷做出制度性安排,制定支持措施,以國家政策為引領、地方政策為支撐、標準規范為基礎的農村社區治理規劃框架正在形成。首先在新型城鎮化和城鄉發展一體化進程中,各地社區治理規劃更加注重城鄉統籌發展。進一步講,在城鄉一體化進程中,農村社區治理是實現城鄉統籌發展的重要手段,因此各級政府在 對農村社區進行治理 規 劃時,針對制約社區治理的具體問題和群眾反映的具體要求,更加注重在城鄉聯建、規劃統籌的基礎上進行部署安排。如江蘇九江通過在領導體制上實行對接,將城市和農村社區建設工作領導小組合并為“城鄉社區建設工作領導小組”。在制定規劃、出臺政策、預算經費時,統籌安排,全面兼顧,形成城鄉社區建設對接互動、共同推進的機制。二是注重社區建設的制度完善。通過加強社區治理領域的頂層制度設計和政策供給,實現與基層實踐的有效對接。如浙江省先后制定出臺《關于全面推進和諧社區建設的實施意見》、《關于推進農村社區建設的意見》、《關于加強城鄉一體新社區建設管理服務的意見》、《關于加強社區、社團、社工建設 進一步完善社會管理體制的意見》、《關于扎實做好城鄉社區結對共建工作的通知》、《嘉興市農村社區建設指導標準》、《加強農村社區村級服務中心建設》等一系列文件。三是社區治理規劃地方特色明顯,呈現出多樣性。農村社區建設經歷著中央政策部署、地方政府規劃、社區治理具體創新的發展路徑。從當前來看,在地方規劃過程中,山東省強調“適應城鄉一體化發展新形勢,扎實推進農村新型社區建設”、湖南省通過“健全農村社區服務體系,提升農村居民幸福指數”、四川省“創新自治機制、激發居民參與、全面提升農村社區自治和服務功能”等,各地形成了各具特色的制度化的發展規劃。城鄉社區治理規劃的統籌化、多樣化體現了地方政府根據各地發展現狀,有意識地加強城鄉社區治理在政策、制度、資源分配等方面的平等性、針對性,以推動城鄉社區發展的整體進程。


三、優化路徑:完善共建共享的農村社區治理機制


在農村社區治理的理論研究中,我們也許會發現“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行動者;意味 著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性;意味著參與者最終將形成一個自主的網絡”。但是這并不意味著治理已是一個完美的結果,因為新事物的產生往往伴生不規范的現象,對于農村社區治理而言,農村社區治理的實踐與探索作為一個牽涉多元治理主體的動態發展過程,在遇到現實的治理問題時,僅在理論中探尋難以解決具體問題,需要根據現實態勢進行系統、實時的綜合推進。農村社區治理機制也需要根據現實創新成果與進展進一步總結和完善,十八大以來在中央政策精神的引領下,各地進行了豐富的實踐探索、積累了豐富的經驗,為我們進一步優化農村社區治理機制提供了豐富的經驗依托。 


與此同時,十八屆五中全會《建議》,進一步明確提出了“全民共建共享的社會治理”發展 要求,更加明確了社會治理并不是簡單的管理與被管理的關系,而是共同參與的理念,這為社區治理機制優化與完善提供了指導思想與實踐路徑。而所謂“共建共享的社會治理就是各治理主體比較充分地參與,進行比較充分地協商,達到盡可能大的共識,進而采取相互配合的治理行動”。而且全民共建共享作為馬克思主義理論的進一步發展,既體現了馬克思主義一如既往地把人作為全部人類活動和全部人類關系的本質、基礎;同時也體現了過程與結果目標的有機結合;诖,筆者將在理論與實踐相結合的基礎上,遵循共建共享這一核心指導思、從整體的角度進一步總結和探索農村社區治理機制的發展和優化路徑。


(一)健全“黨政主導、社會協同”的農村社區治理主體規范機制


1. 以合作、互動為導向,促進政府管理與社區自治的良性互動


以合作、互動為導向的主體規范機制的建構,實際主要是對治理主體進行功能的定位和主體關系的規整與重塑,以爭取多元治理的最大效能。在國家政策引導下,農村社區建設中一個很重要的主體關系就是政府與群眾自治組織的關系。十八大報告指出:“發揮基層各類組織協同作用,實現政府管理和基層民主有機結合!睘檎c群眾自治組織關系定位提供了良好的方向指引,表明實現政府管理與基層民主的有機結合需要在農村社區治理中實現政府管理與基層群眾自治的有效銜接,建立良性互動機制。但長期以來由于體制改革跟 進緩慢,使政府與社區自治組織缺乏有效銜接,社區政務過重。一些基層政府習慣于沿用傳統的、自上而下的管控式工作方法管理農村自治組織,將其“附屬行政化”及其干部“官僚化”,因此容易導致基層政府不加分類地將過多的行政任務直接下派,致使有些農村社區行政任務過重。如何實現政府行政管理和基層群眾自治的有效銜接和良性互動?有兩個著力點:一是要理 順政府與基層群眾自治組織的關系;鶎诱c自治組織應該是指導與被指導的關系,而不是上下級隸屬關系,長期以來兩者“領導—被領導”的邏輯關系,已滲透到農村治理生態中。需要通過政府職能轉變實現由管控到主導、服務的角色轉變;同時通過完善法律規章條例,如《中華人民共和國村民委員會組織法》,進一步明確兩者在農村社區治理中的法定職責。二是從政府角度來講,要嚴格遵循“權力下放、資金下撥、服務下沉”的發展思路。首先,完善類似《基層群眾自治組織協助政府工作事項》和《基層群眾自治組織依法履行職責事項》等具 有法律效力的規定,對行政事務進行分類,把社會性、群眾性的工作交由自治組織承擔,做到“權隨責走、費隨事轉”。另外,面對政府與群眾自治組織之間繁重的行政任務,可建立村(居)干事制度、“一委兩站”等,將農村基層過重的行政性事務從群眾自治組織的工作任務中剝離出來,以解決長期困擾基層群眾自治發展的行政化難題。


2. 以共建、共享為核心,實現社區一核多元的共同治理格局


面對農村 社會 經濟發展 變化,利益結 構日益 多元,農村 社區治理早已不再是簡單的基層群眾的自治行為。從實然層面來看,在農村社區治理的探索實踐逐步包含了黨、政府、社會組織、群眾自治組織與公民等在內的多元治理主體,但是,在黨組織領導下,如何規范各治理主體、建構起一個相互合作的關系體系?還需進一步理 順。比如,在我國大多數農村社區黨委與村委多是交 叉任職,農村社區黨務、村務缺乏合理有效的劃分,在繁雜的社區治理事務中,村務繁重,黨作為領導者、利益整合者、服務者的角色地位往往存在被忽視的現象。與此同時,將社會組織納入社區治理網絡主要是推動社區建立以社區為平臺、社會組織為載體、社會工作專業人才隊伍為支撐的社區服務管理新機制。但是目前我國社會組織發展的長效機制還未建立,社會組織與政府之間存在、互動不足、功能存在重疊與交叉,社會組織參與社區治理的競爭力和生存能力都有待提高。針對現實問題,我們需要以需求為導向,以職能互補、平等合作為原則,進一步規范多元治理主體關系。首先在明確了政府的職能地位之后,基層黨組織作為黨在基層的落腳點,要整合和集中群眾的利益訴求、化解矛盾、促進社區發展,進一步凸顯領導者、服務者和利益整合者的角色功能,以獲得持久的合法性支持。二是要完善基層群眾自治體系,實現決策權、執行權、監督權三權獨立、制約,形成黨委領導下的村委會、居民代表大會、監督委員會分工明確、相互制約、管理 規范的組織體系;明確群眾自治組織自我管理、自我服務的角色定位;嚴格踐行和完善居民代表大會、監督委員會的相關法規制度,以保障其實際效力發揮。三是根據農村社區治理事務的現實需要和各個治理主體的職能互補的原則,積極培育特色群眾性社會組織,有條件的地方可引入專業性社會組織。四是通過教育、引導、激勵等激發群眾參與熱情,更主要的是通過鞏固和重塑農村社區的公共性,探尋利益聯結點,以提升集體行動力。五是通過類似社區事務聯席會、社區事務協商會、社區事務聽證會、社區懇談會等 平臺搭建,為多元治理主體 參與社區事務提供交流、合作的平臺,從而推動治理主體對社區事務實現由被動執行向積極參與轉變,建立起規范化的共建機制和合作關系,平等地治理社區事務,共享發展效益。


(二)優化“以人為本、服務為先”的農村社區治理運行機制


1. 以惠及民生為動力源,豐富農村社區公共服務體系


社會創新治理的基點在社區,但是核心在服務。在城鎮化進程中,農村社區各類社會群體聚居、各種利益關系交織,使得傳統農村社會的公共性在不斷流失、變異,而發展農村社區服務的一個重要作用就是它能夠 減緩農村社會公共性流失、促 進農村社會公共性成長和建 構農村社會公共性,以推動農村社區的良性運行。但是面對這樣一個內容豐富、工作量大的系統工程,以政府為主導的公共服務供給體制已不能滿足日益增長的多樣化的公共需求,薩瓦斯曾提出公共服務供給的民營化概念,其核心是“更多依靠市場和民間組織,更少依賴政府來滿足公眾的需求”。因此可通過完善公共服務供給機制進一步推動社區長效發展。在當前階段來看,社區公共服務供給機制的主要著力點在于要進一步整合政府、市場、社會力量,尋求政府以外的多元社區公共服務供給主體,并將其納入社區公共服務供給體系,豐富公共服務供給的選擇,提高公共服務供給的質量。但是建立有效的社區公共服務供給機制除卻要明確公共服務供給的主體外,僅僅強調社區公共服務供給的多元主體 參與還不足夠,鑒于現實利益需求的多樣性和分散化,需要形成規;、規范化的服務形式和運行機制。具體而言:一是提高政府公共服務能力,因為政府仍將是社區公共服務的直接供給者,但是要更加注重行政性公共服務供給。二是發揮社區自治性公共服務的功能,通過創新方式,調動農村社區居民的自我管理、自我服務的意識,如可根據農村社區具體事務和農村社區居民的切實需求,制定類似服務積分兌換的獎勵方式,通過物質激勵與精神鼓勵相結合的方式提高農村社區居民自我服務、服務社區的積極性。三是通過社會組織的培育,完善社區互助性公共服務,如社區教育、社區自助養老等。四是市場作為體現民需多樣性的存在,建立市場準入機制,充分發揮市場多樣性、靈活性的服務功能。五是拓展和規范社區公共服務的準入渠道,讓各主體 都有均等的機會發揮自己的作用;同時通過公共服務分類整合,讓公共服務供給更加合理化。六是農村社區建設在國家政策推動下進行,因而在規范多元公共服務供給主體的關系與明確職能定位的基礎上,也離不開政府宏觀上積極有效地引導與規范。


2. 以激發活力為切入點,探索多種形式的社區協商制度


從應然的角度來講,我國農村社區治理是一個包括政府、社會組織、群眾自治組織、農村居民等多元主體參與的過程,但是無論是政府政策引導、市場資本進入還是城市反哺帶動,都只是農村社區場域內社會發展的外在助推力,農村社區居民作為農村社區建設和治理的直接承載者,是農村社區治理的具體實踐主體和發展內動力。而社區協商議事作為保障居民權利,加強基層民主建設的重要要求和有效途徑,將是一項積極有益的探索。正如科恩在《論民主》一書中指出:“民主過程的本質就是參與決策!蹦敲丛跔可娑嘣嬷黧w的社區公共事務治理中,建立有效的社區協商議事機制將成為各利益主體有效參與公共決策的重要途徑,也成為發揚民主、提升居民積極性的重要方式之一。各地雖已逐步認識到建立社區協商機制的重要性,但依然有些問題需要厘清。首先要完善議題搜集機制,可建立包括“政府—黨委— 基層社區在內的層級聯動機制,通力合作、廣泛收集議題,同時議題要以民生為導向,體現民意、貼近民需。二是建立和完善多元治理主體參與協商議事的準入機制、利益訴求機制、民主評價機制,并通過聽證會、社區重大事項表決、社區工作詢問和社區工作監督等多種形式,暢通相關主體 參與社區協商議事的渠道,以實現社區治理的多元協商、充分論證、集體議決與民主監督。三是要建立有效、合理的決策規則和程序,引導各利益主體有序參與協商過程,防止“泛民主化”;同時要遵循科學、民主原則,保障協商機制中各主體對話的對等性,爭取將社區協商議事建立在廣泛民意支持基礎上,這樣才能保證協商議事的順利進行。四是協商方式融合運用各種先進的技術和方法,使社區治理更加現代化、科學化、專業化。五是協商結果要公布及時,結果的執行要自覺接受監督,對執行的效力要及時反饋,保障其與民意的有效對接。


(三)完善“城鄉統籌、制度規范”的農村社區治理保障機制


1. 通過城鄉統籌、城鄉互惠,促進社會資源開發整合


農村社區將是一個為農村居民提供更多、更優質服務的社區共同體。通過觀察社區治理實踐發現,農村社區治理是個系統工程,需要大量的人力、物力、財力的投入,但是長期以來的城鄉二元結構,使農村發展落后于城市。農村 社區治理作為實現城鄉一體化的重要手段,實現城鄉統 籌發展是實現社區治理機制效能的重要保障之一。但是如果外部資源的單向輸入,缺乏與內部資源的有效互動,也會使農村社區外部資源的投入無法與地方具體需求有效對接。一方面會表現為農村社區資源投入的不均等性,極易造成資源過剩與資源貧乏的矛盾狀態。另一方面內部機制與外部資源的“反哺力”不契合,也會造成本身的落敗。如安徽小崗村的“資源進村”,并未帶來預想的效 益,反而使獲得外部資源支持的小崗村因利益分配陷入 矛盾,甚至陷入村莊裂變和村規消亡的困境。因此農村社區治理作為一個內容繁復的系統工程,應堅持在國家和政府領導下,充分利用政策紅利,調動社區自身力量,廣泛吸收社會組織的幫助,建立和完善城鄉統籌的資源整合機制,實現社區治理功能的開發和強化。從目前各地規劃來看,逐步注重城鄉統籌規劃,但如何實現農村與城市資源接軌,建立城鄉統籌的資源整合機制?依然需要進行思考,筆者認為可從以下幾個方面努力:一是明確資源整合機制的基本整合內容,如可包括“資源聯姻”、城鄉基礎設施建設、公共服務提供均等化、城鄉組織聯建、產業互動等。二是充分利用信息技術,搭建公共信息平臺,實現內容整合、服務整合、信息發布整合、網絡傳輸整合和影響力整合等,這樣有利于實現城鄉信息資源的共建共享,讓各類資源盡可能得到合理、充分地利用。三是 要暢通城鄉資源流 通渠道,實現融合發展,如通過建 立鄉賢理事會,分享外出鄉賢帶來的政 策、經濟、資源紅利;通過農村集體產權改革、戶籍制度改革,打破城鄉二元體制下的制度困境,打破固化的成員邊界,給集體經濟解綁;探尋符合科學發展觀要求的經濟生產活動,通過激活集體經濟發展活力,加強城鄉產業互動,提高經濟發展水平等。四是在人力、財政、政策的具體投入上兼顧城鄉的具體需求,實現城鄉社區發展機會的均等性。城鄉需求結構不盡相同,農村社區建設除了滿足生活需要以外,還涉及滿足農民生產所需的生產公共性服務。因此城鄉統籌的資源整合機制要注重城鄉社會發展的均衡性,但同時還要尊重城鄉社區差異,重視農村的鄉土味道,注重滿足和實現農村社區的具體和切實需求。


2. 突出制度化、法治化,完善農村社區法律服務體系


農村社區早已不再是封閉、低流動性的社會,市場經濟的發展、工業化的沖擊,以傳統農村道德規范、文化習俗為基礎的“內生性制度”的社會約束作用式微,甚至逐步走向瓦解,而新時代背景下的約束機制還沒有完全成型,從而使農村社區治理規則存在“內生性制度”缺陷。在國家逐步授權村民自治的過程中,內在性制度缺失極易造成農村威權治理,而這在一定程度上會影響農村社區多元治理主體平等參與的效力。黨的十八屆四中全會指出:“全面推進依法治國,基礎在基層,工作重點在基層!奔訌娀鶎臃ㄖ谓ㄔO是實現依法治國的重要基礎,同時,對于農村社區治理而言,法律制度的規范化和制度化監管也始終是社區治理創新及其成果的重要保障,也是改善“內生性制度”不足帶來的制度困境的重要方式。因此建構制度規范的法治治理機制,將是 農村 社區治理機制發展的必然要求。那么如何具體 將法治思維、方法和效力機制真正融入社區治理,建構起法治治理機制?從法治視域來看,創新社會治理的最終目標就是追求社會治理 形式的合法化和主體行為的合法化和規范化,所以實現社區治理的制度化與法治化有以下著力點:一是完善社區自治組織規章、鄉規民約,建立系統化、規范化的社區法律體系,充分發揮它們在構建多層次多領域法治治理機制中的重要作用。二是要完善基層法律服務體系,培養基層法律服務工作者,構建起包括農村社區法律工作者、社區人民調解員等在內的社區專業法律工作者隊伍;同時通過建立相應的激勵制度,保證法律人才服務社區的穩定性;還可通過政府購買服務,保障 農村社區治理中專業法律人才的有效供給。三是切實加大農村社區法制宣傳教育,提高農村社區居民的法制意識,使社區成員知法、懂法、守法、用法,從源頭上預防、化解矛盾,真正把農村社區治理工作納入法治軌道。四是定期組織社區干部和志愿者進行法制知識培訓,提高社區工作者對法律的認知和應用能力,同時注重提升基層黨組織的法治素養,充分發揮其在基層的戰斗堡壘作用。





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Tags:農村社區;社區治理;治理機制;共建共享 責任編輯:admin
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