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以公益為本的效率機制:歐洲公益創投運行機理及其本土啟示
2018-12-10 21:11:21 來源:《國際借鑒》2016年第1期 作者:尹浩;席軍良 【 】 瀏覽:5次 評論:0

內容提要:以公益創投為本的組織網絡化運作載體、效率化運行機制是歐洲公益創投組織得以興起的主要動力。其中,組織流程運行的網絡化和商業理念運用公益領域為效率機制的體現,而公益基金服務社會領域則恰恰是制度環境的具體要求。歐洲公益創投活動在實際運行過程中存在文化沖突與領導問題等制約因素,除卻地域文化的差異性,借鑒歐洲公益創投運行中的效率與公益的復合機制,我國剛剛起步的公益創投應在政府主導下,積極培育組織網絡,在組織網絡互動中,建立起以公益為本的效率性機制,逐漸增強社會自發的調節能力。

關鍵詞:公益創投;效率機制;合法性機制;組織網絡


公益創投是指借助商業風險投資運行模式,通過技術和財政等多種資源支持,增強社會組織可持續發展能力,進而促進社會公益事業發展的方式,其起源于歐美發達國家,興盛于20世紀90年代。發展至今雖然不足20年,但它已經成為歐美國家社會管理創新和發展的強大推動力。從現有文獻來看,國外公益創投的研究主要還處于實證觀察分析階段,少部分國內學者也僅以經驗性引入為主,理論分析著筆較少。為此,將組織環境理論與網絡治理理論相結合,以歐洲公益創投年度報告為分析對象,探究歐洲公益創投運行機理及功能困境,進而從理論層次上探討中國公益創投理想模式與未來發展方向,以期為中國公益創投提供宏觀指導與經驗借鑒。

一、分析框架

為克服國家與社會治理的雙重失靈困境,在英國首相布萊爾執政時代,以吉登斯為代表的學者提出了第三條發展道路,指出國家關于公民社會的限度,即根 據事態條件差異,國家有時要有選擇性地干預公民社會的事務,有時又必須適時從公民社會事務中抽身而退。據此,英國學界提出了社區建設的3條原則:一為 支持網絡,社區建設并非單一組織主體能夠勝任完成的任務,須汲取多主體互動支持網絡資源;二為自助,社區建設本身是為了增強居民自治能力和水平而非培 養惰性;三為社會資本培育,社區一詞本身就蘊含情感歸屬等本質特征,而社區社會資本的培育恰恰是共同體情感之源。在這種大背景下,一方面公益創投的商業運行理念要求組織運行中要遵循效率最優原則,另一方面公益宗旨和目標則又要求組織運行符合社會規范和公眾期求。

新制度主義理論認為組織的發展受制于外界技術環境與制度環境的雙重影響,其代表人物斯科特和邁耶按照兩種環境對組織運行的影響程度,將其劃分為 強制度環境-弱技術環境、強制度環境-強技術環境、弱制度環境-強技術環境、弱制度環境-弱技術環境四大類,強調組織應對制度環境的策略為合法性機制, 而應對技術環境的策略則為效率機制,兩種機制關系上存在三種形式,即相斥,一種機制的增強是以削弱另一種機制為代價;互相促進,即兩種機制存在互相補 充,相互強化的特點;并行不悖,兩種機制各行其道,互不干擾也無交集。其中,理想模式通常被界定為互補方式,然而筆者認為因制度和技術環境對組織影響程度差異較大,兩者互補更適合于強制度環境-強技術環境模式,而針對強制度-弱技術環境模式并不適用,因為強制度環境已經規制了組織采用的合法性機制策略,而對效率機制并無太高要求,組織自身依靠制度和政策就能取得可持續發展資源,并無動力建構效率運行機制,認為歐洲公益創投組織的理念恰恰是效率機制和合法性機制的復合,是應對技術環境和制度環境的創新。其中,組織流程運行的網絡化和商業理念運用公益領域為效率機制的體現,而公益基金服務社會領域則恰恰是制度環境的具體要求。

二、機理分析

歐洲公益創投運行的機理主要表現為以組織網絡化為載體、效率機制為靈魂、社會公益目標為根基的結構形態與運行過程。

(一)網絡化的運行流程

組織網絡治理強調網絡中的組織主體彼此在交往過程中的制度設計和規則形成,該理論認為組織間網絡結構的形成有利于組織運行的規范化,并同時提升 組織運行的效率。組織間網絡是指具有利益和使命相互關聯的組織彼此互動過程中形成的一種合作結構形態。查理德·斯科特借助資源依賴理論指出,組織間的信任不僅有利于降低交易費用,而且能夠有效規制組織行為,從而得出組織間交換網絡對優化資源配置的重要功能。換句話說,組織間網絡化不僅能夠優化資源配置效率,還能提高組織應對市場環境和技術環境過程中的競爭力。

從歐洲公益創投的運行流程上來看,政府、社會與市場三者之間合作網絡軌跡明顯。如圖1所示,投資方的主體是各類基金會,其他投資主體有政府設置的專項基金項目,以及商業性質的風險投資公司、商業公司和個人捐贈。投資方主體以提供資金支持為主,他們期望通過資金的注入實現社會公益回報最大化的目標。公益創投組織( venture philanthropy organization,簡稱VPO) 類型多樣,大部分是以獨立基金會形式存在,其次是以商業公司注冊形式、非營利性組織等形式存在。它是連接投資方與受助方的中間機構,類似于運載工具,從投資方和資金合作方中吸納公益資金,與各類基金會是合作伙伴關系,以盡職盡責的態度嚴格篩選受助方,并為選中受助組織提供資金與非資金服務(主要是提供專業咨詢服務)方面的支持,起著樞紐協調作用。其中,非資金方面的支持可由公益創投組織提供,也可以借助組織外資源,如其他專業性組織、個人或志愿者得以實現。期間,該組織還要負責對受助方進行督導和績效考核,及時向資助方反饋投資產生的社會報酬和經濟效益,同時將用于公益而產生的經濟報酬重新歸入公益基金而非用于股東或個人分紅,密切投資方與受助方之間的聯系等。受助方的主體為非營利性社會組織,也包括少部分以社會服務為主的商業性組織(類似于中國家政行業),他們通過申請公益創投資金和非資金性支持以實施服務項目,服務內 容主要涉及教育、環境、學術研究、健康、專業性社會服務等,最終受益群體以兒童、青年、中年婦女、老年人、貧困群體、殘疾人等相對弱勢群體為主。臨近項目結束,公益創投組織將統計受益群體數量,調查受益者滿意度,考察受助組織業務規模發展程度及服務管理運行效率改善情況。受助組織也會主動將公益創投產生的社會效益和經濟效益向投資方和公益創投組織進行反饋,以期獲取良 好信用記錄,為下一次合作奠定基礎。

圖1歐洲社會公益創投邏輯運行流程圖

資料來源:修改自 EuropeanVenturePhilanthropy Association ( 2014)

(二)效率化的運作機制

公益創投通過效率化機制的設計,極大地支持了公益組織行業的發展,主要表現為多元化的籌資渠道、多樣化的公益融資工具與靈活的公益創投組織形式三種運行機制。

1.多元化的籌資渠道

公益創投募集渠道多元,但從捐贈數額占總的公益創投資金比例來看,個人捐贈居于榜首。歐洲公益創投聯盟年度報告顯示,相比于2012年個人捐贈數占公益創投總資金的16%, 2013年這一比例上升到33%。期間,歐洲內基金會支持數額比例則從17%下降到7%。歐洲以外基金會的支持歐洲公益創投的力度則呈現上升趨勢,從2012年的6%上升到2013年的13%。公司在公益創投資金的貢獻則從14%上升至18%,成為公益創投資金來源的第二大渠道?赡苁芄哺@甓阮A算消減影響,政府用于公益創投的資金比例從14%下降至11%。這反映出在社會公益創投資金來源上,政府并不占據主導地位。其他資金募集渠道,如金融機構、信托機構、慈善機構、項目經濟回報等,分別占了3%, 6%, 2%和3%。歐洲公益創投資金募集來源的多樣性,確保了公益創投活動中實現對公益組織項目的可持續投入,有利于開發和挖掘公益組織自身潛力,為公益組織自身的獨立和自主贏得了時間。

2.多樣化的公益融資工具

類似于商業風險投資,公益創投機構根據自身使命和受助方實際情況,適時安排合適的金融工具。歐洲公益創投機構經常使用的金融融資工具主要有無需 償還的贊助(grants) 、準權益投資(quasi-equity) 、債券形式的貸款(debt instruments) 、擔保、混合資助( hybrid grants) 五大類。無償贊助是指公益創投的唯一目的是追求社會收益,無需受助方償還。2010年到2012年期間,超過半數以上的公益創投機構使用過該工具,且超過半數以上的公益創投資金通過該工具支出。準權益投資是指公益創投用于受助方過程而產生的社會報酬和經濟報酬的共享安排,如要求共享受助方潛在的經濟利潤。2011—2012年期間半數以上公益創投機構使用了該工具,而借助該工具支出的公益創投金額所占全年金額的15%上升到20%。以債券形式支持受助方的公益創投機構所占比例,由2010年46% 上升到2012年51%,在2011年則達到57%,但借助該工具支出的公益創投金額來看,分別為10%,18%和15%,整體所占公益創投總額支出比例較少。除此之外,其他融資工具僅作為公益創投的輔助,通過這些工具支出的金額平均3年不足3%。

3.靈活的公益創投組織形式

歐洲公益創投機構以非營利組織為主體,但同時還具備其他結構形式。2011—2013年期間,66% 的公益創投組織結構形式為基金會、信托機構及慈善機構。其中,獨立基金會占據主體,達到29%,公司基金會占7%,慈善機構或非營利性組織占到15%。其他主要形式則為公司、混合結構以及非營利性公司,分別占到20%,5%與15%。這反映出公益創投作為一種公益技巧而存在,任何組織或個人間聯合從事公益事業,運行風格若符合公益創投核心特征,都可以稱之為公益創投組織。通過靈活的組織結構形式能夠有效地將歐洲企業、各類基金會、非營利性組織,甚至是熱衷于公益的個人有機地聯系起來,而借助于歐洲公益創投聯盟平臺,使整個歐洲在公益創投領域形成了有機整體。

(三)以公益為本的合法性運作機制

圍繞公益為核心理念的政策與機制的設計,確保了公益創投在追求經濟效益時兼顧社會效益的最大化目標,主要表現為以社會效益為導向、扶持公益組織生長為己任和資金使用公益化3個方面。

1.以社會效益為導向

公益創投活動的根本宗旨就在于促進社會公益組織發展,增進社會福祉增量,冠以創投名字,也只是說明公益運行方式的轉變,而以公益為核心的理念卻始終如一。為保障公益創投資金和非資金使用的最大化,項目評選與績效考核往往也以資助對象所創造的社會效益和社會影響力為核心指標,同時照顧到經濟回報,以實現社會公益組織可持續發展能力提升與社會福祉同時增進的雙重目標。年度報告顯示,相比于2011年,2013年的公益創投活動只關注社會回報而不考慮經濟回報的從50%下降到33%,而以社會效益回報為主,同時也接受經濟回報的則由36%上升為48% 再下降到39%,社會效應與經濟效益同時重要的則呈現穩定上升趨勢,從14% 上升到25% 再上升到28%。但整體而言,社會效益為導向的績效考核標準仍然是公益創投的主方向。但受經濟危機影響,用于社會公益事業的資金大幅度減少,捐贈者理念也開始由過去單純公益投資而轉向要求實現社會福利經濟發展,要求實現公益投入最小化、社會產出最大化。因此,隨著公益創投的發展,注重經濟回報將變得日益重要,這一比例也很有可能繼續攀升。

2.參與扶持公益組織成長的各個階段

歐洲公益創投聯合會依據公益組織的生命歷程,將成立運行1月內、1月~2 年、2.1 年 ~5 年、5.1年以上分別劃分為組織誕生、早期運行、中期成長與完善成熟四大發展階段。截至2013年年底,36%的公益創投組織傾向于支持中期成長階段的社會組織,早期運行階段的社會組織受助比例數字僅次于此,而成熟期階段的社會組織受助比例為18%,僅有15%的公益創投組織關注社會公益組織的培育。這可能跟公益創投的結果考核導向有關。公益創投的目標一方面是為了取得可預期的社會報酬和社會影響力,另一方面也在于促進受助方能力的增強和核心業務的可持續發展。一般在篩選受助方申請材料過程中,內部評審委員會會遵循該目標體系,對申請受助方進行嚴格評審,通常這個過程競爭非常激烈,平均每個公益創投機構確認1個受助方,要篩選13個申請受助對象,其中選擇3個盡職調查(實地走訪、現場考察等)實際情況。評估保障機制的確立,為非營利性資本創造了更加理性的公益性市場體制,促進了公益生態鏈的良性發展。

3.公益創投資金主要用于社會服務領域

從公益創投的資金流向來看,金融包容、教育、環境、醫療衛生、住房保障等社會服務型內容占絕大比例,貧困群體、兒童、青年以及失業人群是公益創投的最大受益者。從項目內容來看,用于金融包容服務的公益創投資金額度從2010 年的5%穩步上升至2012年的17%。社會服務行業中,教育和環境保護仍舊占 據主導地位,分別達到15%與13%。而關于法律咨詢、政治社團等維權型公益組織雖然在2011年上半年達到5%,在2012年中期升至10%,但到2012年末又回落至原點。這反映出公益創投雖然對政治類社團有所涉及,然而扶持和培育力度較小。文化娛樂性組織在公益創投中所占比例較小,2012年僅占公益創投資金支持額度的2%。從服務受益人群來看,64%的歐洲公益創投機構關注兒童和青年,緊隨其后的則是對貧困群體和失業人群的關注分別達到45%與27%,婦女、老年人、殘疾人群體分別占到27%,23% 和27%。Grossman,A和Appleby,S等學者從社會組織的前后發展規模及其服務運行的創新程度角度考慮,認為創投資金之所以流向社會服務性組織是因為其績效評估結果可測量性高,而其他類型的組織,如維權型等公益組織活 動結果難以有效測量,從而出現公益創投組織傾向于投向社會服務類公益組織,尤其是以社會報酬為取向兼顧經濟效益的社會企業。實質上,這涉及的是公益創投適用邊界的問題,即公益創投在什么環境下能發揮其最大效用。公益創投的投入-社會報酬回報邏輯決定了公益創投基金多流向社會公益服務領域,即 經過實踐的選擇對比,相對于投資維權型、文化娛樂 型、宗教類等公益組織產生的社會影響力,投資于社會服務領域的社會影響力更大,社會報酬和經濟收益也相對較高,這是公益市場競爭環境下自我選擇的結果。

三、功能與制約

經過近15年的發展,公益創投帶來的社會效益日益顯現。英國在2012年底高達250億英鎊以上,在公益創投組織增長數量上,2012年比上年幾乎增加了 20%,平均每個公益創投組織支出金額高達620萬英鎊。隨著公益融資渠道日益優化,以政府補貼金為形式設置的公益創投基金比例在下降,通過股本出售及舉債等商業形式融資額大幅度上升,極大促進了社會福利產業經濟的發展。在公益創投成本-收益壓力下,受助對象為獲取支持,轉向社會企業形式運作,而社會企業本身的形式就是商業過程+公益的“生產新組合”方式。另一方面,多種金融融資工具使用及公益資金長期支持機制,也為公益精神的生長奠定了基礎。

公益創投雖然發展迅速,但相對短暫的發展歷史注定其在運行中還有諸多不完善的地方。從公益組織的自主性角度出發,公益創投投資方的高度參與雖有助于受助方克服非資金性短缺帶來的壓力,但在信息不透明情況下,干預不當加大了引發公益組織自主性受損的風險。其次,從績效評估的測量技術角度出發,公益創投績效考核標準并沒有統一要求,社會報酬考核不同于企業風險投資的利潤標準考核般容易測量,有些社會效益,如臨終關懷,就無法做到量化考核,績效考核標準制定依然是爭論的焦點。最后,從效率機制和公益機制融合角度來看,商業的邏輯是以追求利潤最大化為宗旨,公益運行邏輯則是以社會效益最 大化為目的,而效率與公平爭論由來已久,反映在公益創投上體現為“文化沖突”和“領導問題”等困境。文化沖突則是指兩個領域在分析問題的思維方式上存在差異,商業邏輯分析問題的前提假設則“用錢解決問題”,公益邏輯解決問題的假設則是“人解決為問題”, 從而造成兩者合作上的困難。領導問題是指公益資助 方因缺少一線經驗,造成因“外行指導內行”而出現公益組織排斥資助方進入,致使合作難以持續。

四、借鑒與啟示

相比于歐美國家的公益創投發展進程,我國公益創投之路起步更晚,最早初步嘗試是以2006年的新公益伙伴(NPP)與以上海浦東社會組織服務中心恩派 (NPI)的成立為標志。此后,以社會服務組織服務中心為載體的社會公益組織培育風靡東部沿海地區,并逐步向中西部擴散。但相比于歐美國家社會現代化程 度,我國社會還處于發展初創期?紤]到中國行政吸納社會體制、社會組織分類治理的特點,我國目前公益創投所處的是一種弱技術-強制度的環境,即公益創 投注重的往往是政策合法性,而技術環境下的效率發揮不充分,由此出現了政府部門主導資金投入下融資渠道單一化、后期技術督導與評估不到位、過程和結果 問責格局偏離公共服務目的等諸多問題。

針對以上短板,借助歐洲公益創投運行機理,筆者認為彌補現有公益創投的不足,關鍵要構建社會、市場、政府組織互動的組織網絡格局。借助政府部門的“有形之手”推動組織網絡化的培育,進而在發育社會組織過程中,逐漸壯大“無形之手”的調節力量,從而在組織網絡互動中,建立公益組織以公益為本的效率性機制。

一是政府要引導建立以內生為主,外引為輔的組織網絡化運行平臺。網絡化運行平臺的搭建主要涉及跨社區場域和社區場域兩個層次。其中,跨社區場域是指培育或引入的社會組織服務輻射的多個社區,通常指區—街管轄區域。社區場域是指培育或引入社會組織服務或活動輻射的單個社區,通常指行政規劃下的居民委員會管轄區域。從政策操作意義上分析,區級層面或街道層面上應建立公益組織孵化器,大力培育多樣性社會組織。目前上海浦東新區、寧波海曙區等地已經有試點基礎,然而,上海浦東新區的公益創投以外部引入為主的運行機制不能很好地將公益組織與居民需求有效銜接。而寧波海曙區雖然做到了根據居民需求,內生發育社會組織的優點,但在社會組織種類上較為單一,不利于社會組織網絡化發育。換句話說,兩地都還沒有實現強技術-強制度的發展階段,效率機制與合法性機制融合并不充分。為此,筆者建議在現有上海和寧波孵化器孵化模式基礎上,注重外部引入和內生培育相結合方式。社區內生性組織培育方面,重點建設志愿者類、治理類、互助類社區性社會組織,增強社區發展的根基?缟鐓^公益組織方面,應適當引入社工機構作為補充,尤其以項目督導組織、項目評估組織、能力支持類組織、實操服務類組織、資金募集類組織入駐孵化機構,以提升社區服務的職業化、專業化水平,形成公益規模的集聚效應,營造公益組織生態環境。

二是搭建企業承擔社會責任的平臺。通過資源平臺搭建,實現社區、街、區、市、省等各級企業組織、社會組織、政府部門、個人慈善等層面上的資源對接,克服現有融資渠道困境,豐富公益融資渠道,實現公益資金的良性發展。湖北武漢市的武昌區政府已經注意到這一點,引入上海恩派孵化機構,借助公益創投大賽激發社區公益創意,將初創型公益組織引入孵化器中,進行重點資金和技術的支持。在此基礎上,引入以企事業單位為主的社區外資源與其對接,有力地緩解了組織可持續發展瓶頸。

三是要搭建資源分享平臺,提升政府與公益組織合作等級。在中國現階段,社會公益組織與政府之間并非如薩瓦斯所說的是一種公私合伙伙伴關系,更多體現出的是一種社區增量服務或社區存量服務關系,合作級別遠未達到伙伴關系,公益組織的功能也主要是起到社區服務補充的功能,本身制度化水平也處于較低水平。未來中國公益創投中,政府及其執行機構應選擇合適的合作工具(主要由合同外包、授權委 托、項目管理、政策補貼、公辦民營、公私合營等形式),提升政府機構與公益組織尤其是社區公益組織的合作水平,以實現資源的平衡依賴。唯有此,公益創投所形成的公益支持網絡、效率運行機制、公益合法運行機制及其之間的有效互動才能實現,公益創投的功能才能在中國這邊土地上茁壯成長。

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Tags:公益創投;效率機制;合法性機制;組織網絡 責任編輯:admin
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