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我國城市社區公共服務創新:地方經驗與發展趨勢
2018-12-07 20:22:05 來源:《當代世界社會主義問題》2016年第1期 作者: 陳榮卓 申魯菁 【 】 瀏覽:20次 評論:0

 摘要:我國城市社區公共服務經歷由行政主導、參與治理到現在的合作治理的發展過程。社區公共服務是實現社會治理現代化、促進基層社會自治共治的重要手段。各地以政社互動為導向、在城市社區公共服務扁平化、信息化、定制化、精細化的實踐,在社區公共服務范圍、手段、主體和類型等方面取得了初步經驗,同時也面臨社區物質保障、社區資源、制度規范和專業組織等方面的共性問題。今后應以政社互動為改革指南,在合作治理的框架下從完善制度設計、凝聚參與認同、引入市場機制、加強財政投入、統籌城鄉發展等五個方面著手促進城市社區公共服務治理創新與發展。

 關鍵詞:城市社區;公共服務;社區治理;社區建設

 作者簡介:陳榮卓,華中師范大學政治學研究院教授,博士生導師,湖北城市社區建設研究中心研究員,山東大學當代社會主義研究所博士后;申魯菁,華中師范大學政治學研究院碩士研究生。


 2006年國務院頒布《關于加強和改進社區服務工作的意見》,指出要“大力推進公共服務體系建設,將政府公共服務內容覆蓋到社區、充分發揮社區居委會在社區服務中的作用、加強領導和政策指導,強化社區服務監管”。這標志著社區公共服務一詞正式進入政府話語體系。社區公共服務就此開始了由學者提出的我國“社區服務”與西方新公共服務理論相結合的實踐,開啟了由政府主導并監管的社區公共服務體系建設。黨的十六屆六中全會《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》進一步提出了關于“完善公共財政制度,逐步實現基本公共服務均等化”的要求,完善了我國社區公共服務制度,并提出了我國社區公共服務的發展目標。2007年,《“十一五”社區服務體系發展規劃綱要》對進一步發展和建設社區教育、科技、文化、衛生、環境、法律、安全等公共服務提出了具體的規劃意見,細化了社區公共服務發展要求。2011年《社區服務體系建設規劃(2011-2015年)》和2012年《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》又進一步提出要發揮社區信息化在提升社區自治和服務功能方面的積極作用,切實滿足居民公共服務需求,推動基層社會服務管理創新。由此在頂層設計上實現了社區公共服務由政府單一供給向多元參與的政社互動模式轉變,這不僅深化了社區建設的內涵,增添了社區活力,而且還有力地提升了社區公共服務實踐發展的水平。

 2013年11月,黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化”,并要求“創新社會治理體制,實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。實現社會治理水平和治理能力的現代化,具體到社區公共服務領域,其核心則在于實現社區公共服務主體的多元參與和協作化。當前,社區治理作為基層社會治理的重要環節,以社區公共服務為依托轉變基層治理方式,拓寬多元治理渠道,探索多種形式的合作治理模式是社區從管理向治理轉變的重要方式。值得提及的是,2015年民政部推選出11項“2014年度中國社區治理十大創新成果”和9項提名成果,整體上呈現出以扁平化、定制化、全時化、精細化為基本特征的社區公共服務實踐。盡管當前社區公共服務供給受政府體制慣性、社會組織缺失和政府偏好等因素影響,社區公共服務的能力與質量還不高,但隨著我國新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的加快推進,政府、社會、社區、居民等治理主體之間的共建共享、合作共治成為社會治理創新中不可回避的發展趨勢。社區居民通過參與促進社區發展,社區通過公共服務重建居民認同,社會通過社會組織和市場參與反哺社區,孵化自治共治平臺,形成以社區公共服務為依托的、政社互動的合作治理網絡是當前節約基層社會治理成本、增加基層社會治理活力、強化居民社區歸屬感和社會認同感的重要通道。由此,本文以政社互動為視角,總結合作治理引領下城市社區公共服務供給的地方實踐和典型經驗,通過合作治理理論探討當前城市社區公共服務供給的成效和問題,分析理論和實踐的差距,進而為城市社區公共服務的發展提升提供對策建議。

 一、城市社區公共服務創新的地方實踐與經驗

 “政社互動”是政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動的簡稱,是對政府與基層群眾自治組織、行業協會、社會團體等多元社會主體共同參與,形成政府與社會協同配合、良性互動治理模式的概括。在實踐中,政社互動已經成為當前各地社會治理創新的主要形式,從而以政社互動為導向的城市社區公共服務供給的實踐創新也大量涌現。不同社區公共服務治理模式則反映出政府、社區組織、其他非營利組織、轄區單位、居民合作供給社區公共產品、優化社區秩序、推進社區持續發展的運作機制與互動關系。為此,我們根據治理主體角色定位的不同,將2014年社區治理創新成果中城市社區公共服務的治理實踐劃分為以下幾種類型:

(一)便捷+高效:扁平化社區公共服務

 “扁平化”一詞源于企業管理模式,主要是指當企業規模擴大導致管理不便時增加管理幅度,而非增加管理層級。扁平化社區公共服務模式主要是為改善原有社區公共服務中存在的效率低、成本高、名聲差的問題,力圖打造科學高效、靈活便捷的社區治理服務模式。這種做法可有效減少社區公共服務的中間層次、縮短治理過程、提高社區管理效能,更好地實現公共服務下沉社區。目前,該實踐做法以哈爾濱市的改革實踐為典型,其側重于公共服務載體、機制和層級三個方面的搭建和完善。

 一是重塑服務實踐載體。該市根據社區治理過程中普遍存在的問題對社區居委會和社區服務工作站這兩個社區公共服務實踐主體進行重塑。首先,對社區居委會工作機構和社區服務隊伍進行分離,相互之間不再具有隸屬關系。社區服務工作站由招聘的社區專職工作者和政府購買的公益崗位人員組成,由街道辦事處下派人員進行管理;社區居委會則由選舉產生的社區主任、副主任組成;其次,為避免社區工作“兩層皮”的現象,對其進行統籌管理。先由街道選派干部任社區服務工作站站長,副職由社區書記或社區居委會主任兼任。服務工作站站長主要職責是統籌協調社區服務工作站“大事”,日常工作由副站長主持,通過統籌形成社區居委會與社區服務工作站“一肩挑”的工作格局。最后,統籌人事管理。社區服務工作站人員由人社、民政、殘聯、婦聯、工會、黨建等多個部門下派的專職社區工作者及公益崗位人員組成,多崗位、多身份的現象全部合并為社區工作者,統一身份、統一要求、統一考核、統一管理。

 二是確定服務配套機制。明確社區公共服務的權、責、利以及相應機制是扁平化社區公共服務得以落實的保障。該市通過社區建設的實踐,對社區居委會、社區服務工作站定責定崗。明確社區服務工作站作為政府派駐社區的工作機構,承辦所有下沉的民生事項,為社區居民提供基本的公共服務,并對社區工作者隊伍進行培訓,每個社區服務工作站確定1-2名綜合素質較強人員,全職在服務工作站窗口開展民生事項辦理,從事智能社區軟件平臺的操作應用;社區居委會則協助政府完成社會管理基本任務及依法開展自我管理、自我教育、自我服務。與此同時,明確社區的經費保障機制。按照“權隨責走、費隨事轉”原則,要求各職能部門在下沉事項時,要將相應工作經費一并下沉,保證社區服務工作站正常運轉。 三是減少社區服務層級。減少社區服務層級是社區公共服務扁平化的核心,主要對社區公共服務載體、管理體制、主體作用及服務手段進行優化。一是由過去“多平臺、一大廳”式服務向“一窗一口”式服務轉變。依托智能社區,將原有辦事大廳多個窗口整合為一個窗口辦理,提供“一窗式”服務。二是由過去多層級管理向扁平化服務轉變。由“區—街—社區居委會—社區服務工作站”四個層級轉變為“區—社區”兩個層級。區級層面設立民生服務大廳,承擔政府職能轉型職責,實現區政府與社區互動。街道將所有與民生工作相關的職能逐步整合下沉到中心社區,實現辦公地點、職能與人員“三下沉”,逐步實現社區融入。同時,加強中心社區力量,使其更好的發揮示范、輻射、引領作用。三是由過去社會管理的末端向社會治理前沿轉變。原來社區所從事的工作都是社會管理的繁枝末節,工作對象主要以弱勢群體為主,F在把社區作為社會治理的前沿陣地,通過采取民生事務下沉、“一窗一口”式服務等措施,實現社區事務的綜合辦理。

 (二)需求+深化:定制化社區公共服務

 定制化社區公共服務是依據社區公共服務的實際發展和社區居民的實際需求,定制實施適合本社區實際發展的品牌化社區公共服務模式。其主要特點是突出黨建引領的作用,根據社區居民的實際需求,實現政府與社區的有機銜接和良性互動。在社區公共服務層面,既突破了社區資源不足的現實瓶頸,又促進了社區居民的廣泛參與。從政府職能轉型方面,不僅明確政府職能定位、促進政府職能轉型,而且還提高行政效率,降低行政成本。當前,在這方面天津市和平區的社區公共服務探索具有一定代表性。

 一是拓寬社區服務有效渠道。天津市和平區通過規范化組織、長效化機制、專業化隊伍、一體化工作為保障,不斷拓寬社區公共服務三個有效渠道,以提升社區公共服務水平。政府主導、市場化服務以及志愿者互助服務隊伍參與社區公共服務協同發展是社區公共服務軟件建設的核心。在完善政府公共服務方面,強化政府對社區公共服務的主導作用,加大財政投入力度,近幾年將70%以上財政收入投入到社區民計民生和公共服務領域,推動社區公共服務體系建設不斷提升。突出體現在社區公共服務綜合信息平臺的搭建,以及在智能民政、智能社區建設中投入專項資金,整合各系統資源。在拓寬建設社區公共服務市場化渠道方面,通過不斷支持市場化社區公共服務的發展,提升市場化服務的作用,通過市場化運作,鼓勵更多企業參與社區服務,滿足和方便社區居民的多種需求。在拓寬社區互助服務隊伍方面,發揮社區志愿服務的補充作用,通過成立社區專干隊伍、黨員先鋒模范隊伍、居民鄰里互助隊伍、社區志愿者服務隊伍,充分調動社區居民積極性,積極開展以“提供小方便、記好小臺賬、辦好小事情、解決小問題”為主要內容的“四小服務”活動,用“小服務”托起服務群眾的“大民生”。

 二是深挖社區服務需求。定制化社區公共服務主要以群眾需求為導向,以項目工程為牽引,聚焦社區居民關注焦點,促進多樣化公共服務供給。根據社區居民實際需求,形成最貼合居民需求的品牌服務是社區定制化服務的核心。天津市和平區在長效救助服務工程中,建立以區政府、區慈善協會為籌資主體,以區、街、社區為救助平臺的“二元三級”長效救助機制,發揮“溫暖濟困”、“陽光助學”、“博愛助醫”、“光彩助老”4個千萬救助資金的作用,開展14個主題救助活動。社區再就業服務工程,是以信息化手段建設社區居民家庭數據庫和社區用人單位數據庫,幫助社區居民實現便捷化再就業。社區衛生信息化工程,是在提升改造各街道、社區衛生服務中心和社區衛生服務站的基礎上,建設衛生信息化、完善衛生信息平臺各項功能,使居民健康檔案與門診電子系統的互聯互通。社區便民服務工程是進行社區商業設施建設,打造便民、利民、惠民的10分鐘生活服務圈、改造標準化示范菜市場,合理布局早點經營網點,推動金融服務進社區以及社區成立司法工作室。社區志愿服務工程是打造“關愛新市民”、“關愛空巢老人”、“關愛老雷鋒”等項目。社區文化服務工程,是將文化遺產保護與社區建設相結合,繼續推進老居民、老住戶、老志愿者“講五大道風情,傳承歷史文化”活動,以歷史風貌建筑為平臺,推動社區特色建設。社區為老服務體系工程,是完善政府買單入戶服務、社區日間照料服務、應急呼叫養老服務、虛擬養老服務、托老所養老服務、專業機構養老等六大為老服務,再引入社會組織管理,推行“菜單式供應,私人定制式服務”,根據老人不同需求,提供定制服務。

 三是保障公共服務機制。政府支持、隊伍建設、激勵機制和自治保障是促進社區公共服務長效發展的根本保障。在政府支持方面,形成了區主要領導負責、組織部門抓總引領、民政部門牽頭指導、鎮街道參加、部門支持的聯動聯促的工作格局。在隊伍建設方面,通過推行“五推一選”工作法,積極探索街居掛派、居間交流、居內輪崗、競聘上崗等社區干部配置新途徑,拓寬選任渠道,并通過關門自學、請專家輔導學、走進基層實踐學、外地考察學等四種學習模式,開闊社區干部眼界,提高服務本領。在建立激勵機制方面,通過提高社區干部工資待遇、優秀社區干部轉事業編制、增加社區干部進入各級人大代表、政協委員比例名額等措施,積極調動社區干部積極性。而在自治保障機制方面,兩地通過探索居民立體自治和物業小區共治模式,形成了社區居委會自治、網格居民理事會自治、樓院(棟)居民議事小組自治、小區業主自治、社區社會組織自治等多種模式共存的立體自治格局,并通過社區事務聽證會、社區黨建聯席會、社區居民評議會和社區民情懇談會等搭建了民主議事載體。

(三)延伸+協同:全時化社區公共服務

 全時化社區公共服務是為解決社區居民利益需求多樣化的問題,聚合社區公共服務資源,以“做群眾需要的事,做事讓群眾滿意”為核心理念,人員架構和功能配置以居民需求為導向,進行全時運行的社區服務模式。該模式以最大限度地方便居民生活為典型特征。目前,大連市西崗區的實踐做法較為全面地呈現出該類型的服務方式。

 一是建立全時化服務平臺。通過建立365社區公共服務體系,拓寬多維訴求受理,暢通民意表達渠道。365工作體系內公共服務、公益服務全年無休,設置24小時上門服務和重大節假日無休的應急處置功能,組織365便民服務隊和加盟企業提供無償、低償上門服務,彌補非工作時段的管理和服務縫隙,確保社會和諧運轉沒有假期。并設立熱線、網絡、網格、民生窗口、居民議事會、黨代表工作室、人大代表工作室、政協委員工作室、黨外人士工作室等9條受理渠道,使各類群眾訴求件件有回聲,事事有落實。與此同時,建立聯席協調機制和居民聽證議事制度。針對居民訴求找不到門、找不準門的情況,365擔當綜合受理、統一協調、快速解決的角色,形成一個窗口受理、協調多部門聯合解決的氛圍。居民議事會制度主要針對群眾爭議較大和多維訴求的問題,并邀請黨代表、人大代表、政協委員、黨外人士及法律顧問、心理咨詢師等專業人士參與,積極開展與居民的協商議事,充分表達居民的訴求。

 二是擴展社區服務功能。大連市社區把克服消除盲區與全面覆蓋的矛盾作為推進社區治理和服務創新的著力點,整合政府、市場、社會三方資源,按照“民生幫萬家”、“專業幫萬家”、“愛心幫萬家”三大服務方向設計服務內容。服務范圍覆蓋三大類301項與百姓生活息息相關的內容,基本涵蓋從衣食住行到生老病死的各項服務內容,延長了服務鏈條,實現了服務全覆蓋。

 三是發揮社區資源合力。堅持市場化運作機制,整合社區服務資源,發揮社區資源合力成為推進社區治理和服務創新的突破點,促進社區自治更加深入、社區服務更加完善、社區治理結構更加科學。一方面,著力匯聚公共服務資源,有效整合區屬部門、駐區分局、公用事業單位、街道辦事處、社區工作站等服務資源,制定社區準入制度,讓社區從繁雜的行政事務中脫離出來,回歸職能本位。同時引導居民有序參與社區自治事務,推動社區社會組織、志愿者隊伍不斷發展。另一方面,著力集聚便民生活服務資源。以政府購買服務的形式,組織企業為居民群眾提供優質低價的多樣化服務。目前,按照企業讓利居民、政府補貼企業的模式,社區公共服務平臺已加盟了多家優質服務企業,并建立了相應的服務行業協會,實現加盟企業的自我約束、自我管理、自我發展。此外,還著力合聚社區公益服務資源,創新改革社會組織登記管理制度,對公益慈善類、社區服務類等社區社會組織降低登記門檻,通過政府政策扶持和項目推動,大力培育社會組織發展。

(四)分類+專業:精細化社區公共服務

 精細化社區公共服務是針對當前城市中普遍存在的“老城區”、“新城區”、“村改居社區”三類城市社區,提供不同的社區公共服務類型。該類型主要目的在于避免以往粗放式社區公共服務供給造成的資源浪費、居民滿意度差、社區工作人員負擔重等問題,通過問題導向、民生導向、改革導向,探索不同類型社區進行分類細化治理的方法。截至目前,廈門市思明區在這個方面的探索和實踐走在全國前列。

 一是細分社區治理類型。根據社區發展的實際情況,針對性地提供社區公共服務是社區實踐創新的重要做法。廈門思明區將區內社區分為三種類型,即“自治共管”的老社區治理模式、“互動互助”的新社區治理模式和“村改居”社區治理模式。在“自治共管”的老社區治理模式中,該區通過改建老舊設施、引導社區居民自治,規范小區管理、開展社工義工聯動、深耕社區文化等方式,重建居民的社區歸屬感,營造“人情味濃、文化味淳、社區感強”的“老街坊”。在“互動互助”的新社區治理模式中,通過建設綠地、增添社區服務設施、優化社區活動公共空間、發展社會組織、理順權責關系,推動民主自治等措施,構建鄰里和諧、服務優質、民主自治的“品質新社區”。在“村改居”社區治理模式中,通過制定社區綜合規劃,加大基礎公共設施投入,引導居民“微改造”,推進村容村貌的整治提升;并以此為基礎,積極發展新型社會組織,探索政府管理、群眾自律、社會協同的多元共治模式,推進社區管理有序穩定。

 二是完善社區分類治理機制。社區公共服務建設由工作方法向工作機制的提升,是構建社區治理系統化、規范化、法治化的重要途徑。該區通過創新社區公共服務分類考核,實行社區分類評價、差異化考核,并重在提升社區民生服務、節能環保、文化保護等項目在實際考核中的分值比例。同時,健全社會力量參與治理機制。建立健全社區公共事物認領、以獎代補激勵、境外人士參與社區治理、共同締造工作坊等一系列群眾參與機制,引導群眾關注身邊事、參與身邊事、建立健全“三社聯動”“社工+義工”聯動體系。與此同時,細化社區分類治理指導機制,形成了《無物業小區自治管理操作流程》、《業主代表民主治理模式流程圖》、《村改居社區公共議事理事會議事規則》等一系列創新機制,為社區、社會組織和居民群眾參與社區治理提供制度化指引。

 三是聚合社區信息搭建平臺。社會信息化發展速度加快,搭建信息化平臺是提高社區公共服務效率的主要手段。該區通過社區公共服務綜合信息平臺,依托信息化手段和標準化建設,整合公共服務信息資源,采取窗口服務、電話服務和網絡服務等形式,面向社區居民提供基本公共服務。同時,該區以技術領先、系統完備、運行安全、操作簡便的要求,通過招投標,在全區建設“一口受理、全區通辦”綜合服務信息平臺,實行統一受理、業務協同、信息互通、數據上傳、統計分析和績效考核等功能于一體,以社區居民報告為決策參考建議,構建了大數據的分析框架,將社區內大數據的分析、追蹤、預測成果轉化為指導社區公共服務發展方向的重要依據,這極大地推進了公共服務制度化、規范化、均等化、科學化。

 二、城市社區公共服務實踐的成效與局限性

 目前各地城市社區公共服務的實踐探索表明,當前社區公共服務實際上是社區多元主體(如政府部門、社會組織、社區自治力量等)向社區居民供給其實際所需,實現社區公共事務合作治理的活動;同時我國社區公共服務整體上呈現出多元化、精細化、定制化、信息化的特征,逐漸告別過去層級化社區管理、粗放式下沉行政事務、單一式政府投入的供給模式。應該說,社區公共服務合作治理的出現,一方面是對現代社會治理對公平正義法治價值的有效回應,它要求社會應當包容所有的合法社會主體平等地參與社會治理;另一方面則是基于“現代社會的奇特問題(wicked problem)不斷出現”,尤其是傳統的政府大包大攬、粗放型的公共服務模式已不適應現代社會治理的新形勢。因此在這樣的合作環境下,政府部門、社會組織、社區組織與社區居民基于政治、社會、經濟結構的變遷以及信息化技術的發展形成社區公共服務的合作治理資源,以及以平等、協商、妥協、整合為基本特征的合作關系,共同提升社區公共服務的能力與質量。依據當前社區治理創新實際分析,社區公共服務在范圍擴大、手段提升、主體多元以及服務類型細化等方面都實現了合作治理模式的要求。但是,如果說傳統的政府主導型治理模式是因其自身弊端而難以為繼,那么在新的形勢下,社區物質資源欠缺、協調能力不足、公共服務制度不健全、社會組織不成熟等則將成為制約城市社區公共服務合作治理實踐效用發揮的掣肘因素。

(一)社區公共服務主體多元,社會協同有待提升

 當前社區作為一定地域范圍內人們的社會生活共同體,滲透著復雜的權力和利益關系,國家、市場和社會是形塑社區過程中最重要的三股力量。以現實情況來看,社區公共服務的良性有序發展必須是多方合作共同促進的結果,是以政府引導、市場投入、社會組織參與、居民共建的協同發展過程。社區內部空間狀況集中表現了國家、市場和社會在社區建設過程中的互動過程,而這一狀況的最優化選擇需要三大主體功能的優化配置和合理調整。當前,各地在城市社區公共服務的不斷探索過程中,政府購買社區公共服務、公益創投、各類社會組織和社區志愿者團體積極參與社區治理已然成為常態。國家、市場、社區三元化機構發展也已基本實現,公共權力和資源在政府、企業、社會組織之間適度分散,各有不同的功能范圍,三者間形成水平式的權利關系結構,政府以命令等級機制為主,企業運行以價格機制為主,社區運行以自治機制為主。由此,城市社區公共服務開始走向一條社會化、市場化運行和發展的道路,并在這一過程中不斷實現社會基層治理的互動式發展。

 從合作治理角度來看,政社互動格局所形成的城市社區公共服務體系,更加需要市場、社會協同力量的參與治理。在扁平化的城市社區公共服務實踐中,哈爾濱市按照嚴格的改革方案,將街道、社區的權、責、利明確下來,落實各治理主體對社區公共服務的供給。但是,在街道職能轉變與承接的過程中,卻容易出現社會力量遭政府力量限制的狀況。上級政府及各職能部門又沒有做出相應的職能調整,最終將街道改革推向了下改上不改的困局之中。因為在扁平化協同服務改革中,減少了行政管理層級,撤消了街道辦事處,實行區直管社區,但沒有了街道這個“二傳手”,區政府要處理的事務繁雜,很多要處理的事情還是要下沉到社區,區政府又扮演了“一傳手”的角色,事情最后依然是交給社區來處理。另外,當前面對社區公共服務需求的類型日益復雜化趨勢,大連市西崗區調動政府、社會、市場等多元主體參與社區公共服務的提升,但其投入的資源力量與居民的積極反饋之間的正相關性并沒有得到顯著提升。該地區全時化的社區公共服務實踐與治理目標存在不匹配的現狀,實際上是多元主體之間相互缺乏協同所導致。其中,社區公共服務中心與社區居委會、社區與駐區單位、相關行業以及社會組織之間,居民與居民之間的協商議事并沒有充分開展。尤其是,沒有培育和發展足夠多的社會組織來承接街道和區政府的公共服務職能,導致社區公共事務的協商動力不足,難以形成廣泛多層的協同參與機制。

 (二)社區公共服務手段信息化,物質保障亟待跟進

 當前各地涌現的城市社區公共服務創新實踐的重要特征是社區公共服務信息化平臺建設和信息化技術在社區治理中的提升,由此試圖構建起“互聯網+”的現代化社區公共服務體系。隨著2013年《關于推進社區公共服務綜合信息平臺建設的指導意見》,我國城市社區信息化平臺開始搭建,眾多社區通過招標建立了綜合服務信息平臺、社區公共服務智能終端,社區公共服務大數據監控處理。一方面,信息化公共服務手段吸引更多的社區居民參與進來;以中青年為主的社會群體主動走進社區、參與社區公共事務,其中無論是找崗位還是查社保,都可以通過自助設施輕松完成。另一方面,部分經濟發達地區通過城鄉信息化網絡平臺的統一搭建,進一步邁向了社區公共服務城鄉均等化?梢哉f,社區公共服務信息化是對社區內社會資本以網絡化、電子化方式整合的表現。社區作為具有地域性的生活共同體,是通過各項公共服務來維系社區居民情感紐帶的重要場所。城市社區公共服務信息化建構起社區成員之間溝通交流的無形網絡,在實現互信、互動、互惠目標的同時也豐富了社區的服務資源。

 然而,與當前城市社區公共服務信息化的迅猛發展相比,社區公共服務的配套建設則顯得較為落后。首先,表現為城市社區公共服務的硬件配置不足。當前我國社區公共服務供給模式主要呈現出政府主導,市場、社會組織協同共治的發展態勢。在公共服務供給領域,E.S薩瓦斯提出了公共服務供給民營化,他認為公共服務供給應更多依靠市場和民間組織,更少依賴政府來滿足公眾的需求。以上述廈門市思明區的精細化社區公共服務為例,該服務體系的構建需要大量資金支持,但目前社區建設資源供給不足嚴重制約了社區公共服務的發展。該地區雖已按上級要求將公共服務經費納入預算,但在投入硬件設施方面還顯資金不足,整合社會資源能力較弱,難以落實社區公共服務硬件設施的升級、更新。尤其是,當前城市社區公共服務創新實踐中,各地社區搭建信息化、中心化服務平臺,需要強有力的物質資金保障作為后盾。其次,表現為城市社區公共服務軟件發展的不適配。例如在社區公共服務智能終端的建設上,多地投入大量資金進行硬件建設,但是網絡鋪設不達標,導致居民體驗差,同時也降低了智能終端使用效率,造成資源浪費;而部分地區社區公共服務硬件體系亟待全面升級,但是由于社區工作人員信息化運用能力較弱,社區缺乏資金開展對社區工作人員專業化培訓,這使得依托專業社工提供多元化、多層次、高質量的服務優勢未能完全發揮出來,從而導致社區公共服務供給也無法得以持續推進。

(三)社區公共服務范圍擴大,制度規范更需完善

 從各地城市社區公共服務的創新實踐來看,目前社區公共服務的服務項目數量、服務群體范圍都在不斷擴大并深入發展?偨Y近年來社區治理創新實踐成果可以看出,城市社區總體上已經形成了以扁平化、定制化、全時化、精細化為基本特征,具有本土優勢、公眾認同的社區公共服務體系。尤其是,依托于政府部門、社會組織、社區與居民共同力量形成的城市社區公共服務合作治理模式,在很大程度上推動了社區公共服務范圍的延伸與拓展。社區通過多元治理主體的共同參與方式,實現社區公共服務扁平化實踐、“零距離”的公共服務貼心社區居民、定制化社區公共服務發展,將上百種公共服務下沉到社區內,推動社區商業、社區保障、社區衛生、社區文教體育、社區物業、社區安全、社區居民事務代辦、社區志愿服務等多方位、多層面的公共服務在社區范圍內落地。其中,社區公共服務扁平化將社區從行政任務中解放出來,還原了社區自治要求的服務范圍;精細化公共服務貼心居民,以分類、專業的方式優化了社區公共服務的品質內容;同時,定制化社區公共服務以改善民生為基礎,將社區公共服務范圍更加精準地延伸到居民實際所需?偟膩碚f,各地建構的城市社區公共服務體系,使社區居民的日常生活、社區公共服務的品質和社區文化的認同、歸屬等都得到了質的提升。

 社區公共服務合作治理是治理主體發展的必然。但在普遍強調擴大社區公共服務范圍的同時,還需要從制度規范層面重視各主體之間的分工與合作關系。比如,天津市和平區的定制化社區公共服務體系充分注重民計民生領域,也通過公益創投的方式鼓勵更多企業參與社區服務。然而,在實踐運行中卻缺乏明確的制度規則來規范社區公共服務體系中多元主體的分工、合作關系。具體而言,一是缺乏專業化規范化的資金監管。在社區公共服務購買以及公益創投工程引進的過程中,政府資金往往作為種子資金吸引更多的社會資源參與社會公益服務,資金的注入和流向隨著社區公共服務項目的不斷增加必須更加規范化運作,過程必須公正、公開、透明,這樣才能良性持續化運行。二是缺乏完善的公益項目遴選機制、實施機制和評估機制。對于社區購買公共服務項目的大量開展,容易過于盲目追求項目的數量,而忽略社區公共服務項目的質量以及后期評估和可持續發展。三是不能堅持效益導向。在當地社區公共服務的實踐中,由于目前大量資金還是來自政府投入,社區全面進行信息化、智能化公共服務建設,由此安裝大量社區公共服務職能終端,但是卻不注意后期維護以及配套設施升級,導致設施使用率低,同樣也是浪費現象嚴重。

(四)社區公共服務類型細化,專業組織有待培育

 社區公共服務類型細化是當前社會需求多樣化和社區居民利益結構多元化所決定的,涉及到社區公共事務類型、社區治理主體權力職能等多方面的精細化劃分,是一個復雜的系統工程。在以往的城市社區公共服務中,社區公共服務項目的供給方式偏于粗放、條塊化。當前,隨著社區利益主體的多樣化、利益關系的復雜化以及利益訴求的多元化,社區公共服務精細化分類的要求愈發凸顯。它側重于以民生服務為主,從治理背景、治理主體、治理內容、治理機制等方面提供定制化、精細化、菜單式、分層次的社區公共服務,以此滿足社區居民多樣化的需求,擴大社區公共服務的參與群體,并有效形成社區公共服務的聚合力。另一方面,社區公共服務精細化通過分類治理的方式,可以實現黨務、政務、居務的合理劃分與有序架構。在原有社區公共事務不變的基礎上,人、財、物大量向社區聚集,社區公共服務的組織建設硬件環境得到了大大改善。同時,分類式治理也為社區公共事務創新了服務的載體,由“坐等服務”變為了“主動服務”,不斷提高居民對社區公共服務與管理的滿意度,由此在很大程度上促使社區公共服務結構不斷趨于合理,社區治理水平和治理能力得到不斷優化。

 伴隨城市社區公共服務不斷優化,對城市社區治理主體自身的要求也逐漸提升。比如,從哈爾濱市社區公共服務創新的實踐情況來看,在專業化社會組織的培育與生長機制方面則尚需進一步提升。主要表現在:一是專業化社區公共服務組織的缺失。誠然,社區公共服務不僅僅由政府提供,而應由社會組織、市場、社區居民合作提供,雖然這種模式已普遍在城市社區發展,但似乎在長期的政府主導體制下形成的自治意識和參與意識較弱的居民群體有些難以適應。但是如果有人把城市政府作為公共物品和公共服務的唯一供給主體,實際上是假定城市政府擁有完全信息,知道城市每個群體所需求的公共物品和服務的種類、數量、質量等,而且城市政府還是明智的、有生態學頭腦的利他主義者。多方合作式提供社區公共服務是未來城市社區公共服務供給的必然要求和發展趨勢,所以政府應著力培養專業化的社會組織,以適應日漸專業化、細化的社區公共服務需求。二是缺乏專業社會組織團體的培育環境。從近年來的城市社區公共服務實踐來看,社會組織數量不斷增加,但是對于社區社會組織的培育非常薄弱,致使社區組織發展緩慢、質量低、專業性差,難以提供專業化的社區公共服務、難以與社區公共服務發展同步。盡管社區志愿者組織、第三方社會組織數量增長迅速,但是就當前社區社會組織發展的質量來看,社區組織團體內部管理還缺乏經驗,缺少專業化的社區公共服務隊伍,致使社區公共服務質量還有很大提升空間。

 三、城市社區公共服務發展的趨勢與建議

城市社區公共服務的創新實踐,就是通過全時化、個性化、精細化和專業化服務回應政府對基層社會治理在理念、體制與機制方面的需要與轉變,進而逐步確立共治的思維,走出無限責任的陷阱。在政社互動導向下,只有通過政府與社區各治理主體良性互動的有機合作,構建起“政府調控機制同社區協調機制互聯、政府行政功能同社區自治功能互補、政府管理力量同社區調節力量互動的社區管理網絡”,才能形成社區公共服務有效治理的整體合力。如果從合作治理視角出發,當前城市社區公共服務發展正有力地促進各治理主體的主體地位與責任,城市社區治理正以互敬、互助的方式凝聚社區建設與發展的正能量。但在各地社區公共服務實踐創新過程中,理論和實踐仍然存在不小的鴻溝,進步與問題也是相伴而生。鑒于此,需要從宏觀與微觀、理論與實踐、政府與社會等層面展望城市社區公共服務發展的趨勢并在此基礎上提出建議。

 (一)完善制度設計,深度整合社區公共服務資源

 我國城市社區公共服務從20世紀80年代進入公共話語到發展至今,社會轉型、經濟轉軌以及居民社區生活要求的日益多樣化、復雜化,對社區公共服務的發展提出了更高的要求。但我國社區公共服務的投入、機制、類型、項目、范圍、深度以及手段,與西方發達國家社區服務發展還有較大差距。結合當前國情,不斷完善社區公共服務制度設計,深度整合社區公共服務資源,實現社區公共服務多元參與式發展,是當前城市社區公共服務發展的首要任務。

 首先,頂層政策設計引領社區公共服務發展。政府部門應根據全面深化改革的新形勢和新要求,加強社區公共服務的統籌規劃,明確不同改革類型進行社區公共服務治理的重點和方向,積極推進社區公共服務的多元共治,實現由政府行政管理向政社合作、政企合作、政民合作轉變。其中,重點是破除社區自治組織過度“行政依賴”,培育社區組織的自治能力,發揮社區自治的功能和作用,積極引導社會主體廣泛參與和開展協商議事,這里面的核心是建立政府行政管理與社會組織有機聯接和良性互動的制度體系,構建政府機制、市場機制、社會機制和社區機制四種機制有效銜接互動的服務管理新格局。

 其次,明確地方政府與社區的關系,進一步推進基層社會治理和機制創新。關鍵是理順政社關系,準確定位政府、街道、社區的權、責、利,規范政府權力運行,制定基層政府權力上收下放的標準和清單,提升基層工作能力和服務效能,努力推進政府權力運行的制度化、規范化、責任化和公開化。同時,努力實現公共服務下沉,將群眾性、社會性、公益性等公共服務職能下放至社區,將傳統的自上而下的服務資源供給方式向社區化轉移,并在公共服務向社區轉移過程中實現“權隨責走,費隨事走”,以加強社區的自主性,充分調動社區工作人員的工作積極性,通過社區自身為本位來實現公共服務資源的供給。

 最后,全面規劃,試點先行,充分整合社會公共服務資源,動員社會力量共同推動社區治理。通過政府購買服務項目將社會工作引入,整合社區資源,引導和鼓勵公益慈善類社會組織和民辦非企業單位參與社區公共服務。同時,積極推動社區社會組織、企業、居民在同一領域內進行交叉合作,促進社會共治、社區自治在不同層面的交融互動。在此基礎上,建立以社區居民為主體,以社區社會組織為紐帶,社區其他力量溝通參與的協商服務機制,有針對性地開展社區與駐區單位、相關行業及社會組織之間的協商、居民與居民之間的協商以及社區與居民之間的協商。

(二)凝聚參與認同,孵化公共服務共治模式

 增強社區居民主體責任,營造社會多方主體自主參與社區治理的環境,是目前社區治理的一項重要工作。公民不僅是社區公共服務的接受者,有時還是公共服務的合作生產者,管理者應該認識到,很多共同生產是以較高層次的公民參與形式為前提的。針對當前社區公共服務共治機制不健全、社區居民參與熱情不高、對社區公共事務態度冷淡、社會參與不足、社會組織發展滯后等現狀,促進社區共治共享,孵化良性互動模式成為提升現代社區公共服務能力的關鍵。

 一是厘清多元主體,優化社區治理結構。應借鑒扁平化社區實踐的治理經驗,進行社區公共服務主體的重塑,發揮不同參與主體的力量,厘清彼此之間權責邊界,以黨組織為核心,不斷建立健全市、區政府、街道、社區居委會、駐區單位、社會組織、社區居民等多元協商議事機制,激發上下聯動、左右互動的積極性和參與活力。同時,發揮社區黨組織的核心作用,建立社區黨工委以及相應的黨組織領導體系,探索區域化大黨建工作機制和黨建聯席會議制度,增強基層黨委為核心的領導與協商能力。

 二是大力培育和孵化社區社會組織。政府可通過公益創投基金,以菜單模式定向孵化培育一批政府需要的社會組織,參與為老、為小、為困三類基本服務及新市民、中產和精英人士普惠服務。按照“政府支持、社會運作、多元互動、合作共贏”的運作模式,為社會組織提供組織培育、人才培養、項目發展、標準建設、保障服務、資源對接等綜合服務。同時,大力培育發展能有效承接政府轉移職能的社會組織,鼓勵社會組織申報社區服務創新項目。

  三是培育自治氛圍建立居民生活共同體。以社區居民的實際需求為導向,完善利益表達機制,暢通民情溝通渠道,建立以各級黨組織為中心的黨員聯系群眾、服務群眾的協商議事制度,為政府和社區的公共決策提供合理依據。在此基礎上,結合社區特有文化積極開展社區特色活動,拓展社區居民交往渠道范圍,營造溫馨社區大家庭氛圍,通過多種參與渠道引導居民主動關心和參與社區公共事務,通過公共議題參與找到利益共同點,通過互助協作培育社區溫情,增強社區信任,努力打造社區熟人、社區情感、社區自治共同體,形成穩固的社區認同感和歸屬感。

 (三)引入市場機制,培育多方協同治理機制

  在推進治理現代化過程中,社區公共服務決策和供給應由政府“為民做主”向“由民做主”轉變,保障和實現社區居民在公共服務決策中的參與權和表達權,確保社區公共服務從“供方主導”向“需求主導”的轉變。從當前實踐來看,政府以社區服務中心為載體和平臺,投入機制上從“花錢養人”轉變為“花錢買服務”,從而實現公共服務的專業化和市場化。因此,按照社區居民實際需求引入市場機制,培育市場、政府與社會多元協同的治理機制成為社區公共服務市場化、專業化、協同化發展的趨勢。

  第一,以社區居民實際需求為導向,引入社區公共服務項目。政府應該在廣泛深入調研的基礎上,堅持居民需求導向和以人為本原則,提供專項基金引導市場進入社區,進行社區項目的招標競標,鼓勵居民參與實際項目建設發展過程,將政府主導政策變為居民主導。通過購買服務和項目支持等方式引入專業社會服務工作機構開展社區工作,并利用網格化信息發展平臺,建立集中統一、互聯共享的社區公共服務基礎信息數據庫,促進不同社區、不同類型服務進行人力、智力、物力、資金等方面的資源配置與共享,借助政府資源和社會資源良性互動機制,形成社區公共服務發展的整體合力。

  第二,充分發揮基層黨組織的銜接統籌作用。堅持黨組織的核心領導,充分發揮黨組織在社區公共服務中的引導、統籌和協調作用,特別是引導、統籌、協調轄區內不同社會組織和企事業單位參與社區服務。促進街道和社區黨組織通過引導和統籌,加強社區黨組織與物業管理公司、社區社會組織、駐轄區企事業單位等形成的“共駐共建”關系,推動這些單位的服務性、公益性、社會性事業逐步向社區開放,逐步形成多元共治的社區服務方式。此外,在提高黨組織自身服務的專業化水平的基礎上,積極開展社區社會組織的黨建工作,吸收優秀的社區居民加入黨組織,在尊重社會組織發展規律和不干預內部事物的基礎上,和社區社會組織一道協調社區與街道關系,帶動社區社會組織承接街道職能轉移的熱情,不斷提高社區社會組織的社區信任與社會認同。

  第三,建立和完善政府購買服務的監督環節和評估機制。政府必須引導建成科學、長效、可持續發展的公共服務項目績效評估機制,加強對市場提供社區公共服務質量的監管,對公共服務提供的質量、效率和效果進行綜合考評。針對購買社區公共服務,政府應正確把握社區公共服務項目的標準、功能和定位,并對項目實施進行監督,做到社區公共服務購買方有章可循。在此過程中,要積極引入第三方評估機制,推動公共服務項目評估的公開、公正、科學、透明和高效。同時要積極發動社區黨組織、社區工作站、社區居委會、社區服務中心、社會組織、業委會、物業管理公司、駐轄區企事業單位等在內的社會力量的參與,讓社會公眾和新聞媒體參與到政府購買公共服務的監督之中。

 (四)加強財政投入,夯實社區公共服務基礎

 當前我國社區公共服務呈現政府主導、市場參與和多方協同共治的發展態勢,但社區公共服務的可持續發展仍然需要繼續加大財政投入。尤其是隨著經濟社會的發展,社區居民對健康舒適的生活環境、便利完善的基礎設施、豐富多彩的文化活動和個性發展等產生了新需求,這也就要求政府積極回應居民不斷增長的物質文化需求,引入市場機制,鼓勵社會力量參與,促使社區公共服務投入渠道多元化。

 其一,強化中央財政對地方社區公共服務建設的專項支持。應將社區公共服務納入中央財政預算,保障中央財政對地方社區公共服務建設的支持和政策引領。加強對于經濟欠發達地區社區公共服務基礎設施建設的支持力度,推進社區公共服務發展的區域均衡。除政府資金來源,還應通過積極開展公益性、慈善性等活動來爭取社會的支持和捐助,以此拓展多元化的資金籌集渠道,從而建立以政府投入為主、街道社區自籌和社會資助的多元資金籌措機制。同時,理清條塊關系和支出責任,明確保障范圍,促進財力與事權的匹配。

 其二,加強區財政對社區公共服務的經費保障。按照“;拘枨、分類管理、動態轉移支付”原則,建立和完善社區基本財力保障制度,保證社區公共服務的基本運轉經費需求。此外,經費與經濟指標脫鉤,取消街道招商引資職能及相應考核指標和獎勵,按照積極穩妥、逐步完善、不斷規范的方式推進社區經費支出保障,推動街道工作重心切實轉移到社區公共服務、公共管理等社會治理工作上來。

 其三,探索社區公共服務的多元投資模式。逐步建立政府財政資金、社區居民自籌資金和社會組織資金相結合的社區建設多元投入機制。根據2015年9月財政部發布的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》,應完善和推廣社區公共服務PPP模式(政府與社會資本合作),倡導社區自發性社會組織的建立和完善,形成第三方社會組織對社區公共服務專項資金的有效監管。在此基礎上,建立社區公共服務事項準入制度,推行委托事項付費和有償服務機制,對興辦公益事業所需經費,經居民會議或者居民代表會議討論,科學確定準入項目,健全準入程序,強化準入監管。

 (五)統籌城鄉發展,推進社區公共服務均等化

 當前盡管城鄉一體化建設不斷跟進發展,城鄉二元結構逐步消解,農村社區建設有了長足進步,但農村社區公共服務仍與城市社區存在巨大差距。近年來城市社區建設整體水平大幅提升充分發揮了典型引路、輻射帶動的作用。因此關注城鄉社區建設發展差異,積極推動以城帶鄉,逐步實現城鄉社區公共服務的均等化發展刻不容緩。其中,統籌城鄉社區發展是實現優勢互補、協調發展的重要舉措,是實現社區公共服務均等化的關鍵所在。

  首先,積極推動城鄉社區公共服務資源配置與共享。一方面,整合政府資源。各級政府應該根據城鄉社區發展的實際情況,推動各部門之間的優惠政策相互銜接、協調發展,促使各部門的相關優惠政策向農村社區公共服務傾斜,提升扶持社區公共服務發展的整體效果。另一方面,整合信息資源。建立集中統一、互聯共享的城鄉社區公共服務基礎信息數據庫,大力促進城鄉社區之間進行人力、智力、物力、資金等方面的資源配置與共享,形成政府資源和社會資源良性互動機制,最終形成社區公共服務發展的整體合力。此外,整合城鄉社區社會組織,將功能發揮欠佳、認可度較低、發展規模偏小的農村社會組織整合到核心型的城市社區社會組織框架內,發揮城市社區社會組織核心帶頭作用,營造相互影響、相互帶動、聯動發展的公共服務氛圍。

 其次,注重城鄉社區本土特色公共服務項目孵化。在促進城鄉社區公共服務均等化發展的同時,應針對城鄉社區發展的實際情況,積極孵化本土特色公共服務項目。在評價指標的設定和建設方面,應突出以城帶鄉的政策激勵機制,同時在完善城市社區公共服務評價指標體系的基礎上,也應根據農村社區公共服務發展的特點,促進農村社區公共服務評價指標的本土化建設。但是,在社區公共服務的工作體系方面,則應統籌城鄉資源配置,推動城市社區人才資源、場地設施資源、管理服務等資源開放共享,大力推進城市社區公共服務的優質資源向農村社區流動,最終形成城鄉社區公共服務的一體化工作格局。

 最后,促進政府更好地履行城鄉社區公共服務職責。建立以城鄉社區公共服務為導向的干部政績考核制度,增加公共服務指標在干部政績考核體系中的權重,從而解決地方政府在基本公共服務均等化中動力不足的問題。同時,各級各有關部門要把基本公共服務清單確定的目標任務納入年度工作考核體系,進一步加大公共財政投入力度,進一步加強基本公共服務供給方式創新,進一步推進重大民生工程建設。當然,還要通過制定相關激勵制度,比如以清單管理模式推進社區基本公共服務供給,進一步轉變政府職能、加強公共服務、保障改善民生,有利于更好地接受廣大民眾的監督,促進政府更好地履行公共服務職責,從而極大鼓勵政策制定者和實施主體,提高社區公共服務均等化的發展效用和發展水平。

    

 

 

 

 

 

 

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Tags:城市社區;公共服務;社區治理;社區建設 責任編輯:admin
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