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從社會運動口號到法律制度概念——日本的“社區營造”概念

在日本,“まちづくり”是一個在日常生活乃至學術領域使用頻率極高的詞匯,中文將此翻譯為“社區營造”[1]!吧鐓^營造”這一詞匯的使用范圍很廣,其最初誕生于20世紀50年代日本戰后改革和民主主義興起的背景中,主要在農村開展的地方民主化運動中被提出和使用,強調對于小范圍地域之內的相關事項,都應該采用從上至下或者自下而上的方式組織動員當地居民參與其中。


進入20世紀60年代之后,為了實現經濟高速增長,日本政府在全國推動大規模、急速的城市化政策,這導致資本和人口大量涌向城市,尤其是從地方進入城市圈。這種社會變動一下子激化了形成于戰前的中央集權型城市規劃制度與地方自治乃至戰后民主之間的矛盾,“社區營造”概念的適用對象也因此由農村變為城市,并且較為集中于城市規劃制度有關的領域。這時,“社區營造”是作為“城市規劃”的對抗性概念產生和發揮作用的,并進而影響了現代的城市規劃法律制度。


本文就“社區營造”這一概念在日本城市化過程中產生的制度背景、產生的過程以及至今對城市規劃法律制度的影響做一簡單的介紹。


一、“社區營造”概念產生的制度背景


“社區營造”概念的產生,與日本自戰前開始一直延伸至戰后的城市規劃法律體制緊密相關。


1919年,日本頒布首部《城市規劃法》(現稱為“舊法”)[2],旨在應對當時的城市化過程中城市改造與城市擴張所面對的問題,從而將封建時代以城下町為代表的前現代城市轉型為適合從事工商業等活動的資本主義的現代化城市。在當時形成的城市規劃制度中,由于城市規劃的編制及其項目的實施均被定位屬于國家事務,在編制程序中,規劃的方案雖然會經過設置在相關城市的國家機關城市規劃委員會討論,但城市規劃的權限全部由國家的內務省和內務大臣掌控,相關的城市規劃決定也全部由其作出。如從今天有關地方自治的角度來看,無論是從確保作為主權者的居民在地方公共團體運行之中反映意見的政治制度“居民自治”而言,還是從確保地方公共團體作為獨立的團體,根據居民的總體意愿進行行政活動的政治制度“團體自治”而言,這兩項地方自治制度的根基性要素在當時都完全得不到承認。正因如此,在戰前,城市規劃法律制度的目的和內容,以及采用的方法都從根本上與地方以及市民或居民生活相隔絕。


二戰之后,隨著新憲法和地方自治法的頒布,日本城市規劃的舊法被作了若干的修改,但整體上依然有效地存續了20多年。1949年,以美國人肖普為團長的稅制調查團提出的《肖普建議》,對地方財政制度提出了許多具有很大影響力的建議,其中就城市規劃制度指出“城市規劃應該屬于市村町自治體的事務”。但是,該建議不僅被建設省官僚推延適用,而且也阻礙了其核心內容進入此后新制定的《城市規劃法》。在這樣的制度環境中,至1968年新的《城市規劃法》頒布之時,日本的經濟增長已經到達非常高的階段,巨大的蔓延式開發已經席卷大城市周邊地區,基礎設施不足、無秩序的住宅地化和城鎮地化已造成嚴重的社會問題。


新的《城市規劃法》的立法過程中,盡管形式上沒有出現如給舊法定位那樣的“規劃高權”主張,但是,這種觀念在官僚體制中一直延續發展。新法在成立時所表現出來的特征就說明了這點。這些特征為:①城市規劃項目的內容預先由法設置,排除地方公共團體自行設置的內容。②城市規劃中的大部分內容屬于由都道府縣知事決定的事項,而這些事項又屬于機關委任事務,即此時知事作為國家的代理機構(而不是作為地方公共團體的首長)從事城市規劃事務,地方議會不能介入其中。③都道府縣知事決定的城市規劃事務中,相當大的部分必須經由建設大臣的許可。如果建設大臣對此不予以許可,則這些城市規劃無法付諸實施。④建設大臣保留有指示和代行權限,當地方公共團體不服從國家意向之時,國家可以指揮和執行其管轄的項目。


新的《城市規劃法》之所以采取了這樣基本立場,其原因在于立法時的基本觀念認為,城市規劃的內容應該具有廣闊的跨區域性,其決定權主體應該是作為國家機關的都道府縣知事,而對于與居民密切相關的限于共同體內部的規劃,則應該委托從事團體委任事務的市村町承擔。根據當時的《地方自治法》,這里作為國家機關的都道府縣知事和從事團體委任事務的市村町,其法律主體屬性為國家機關。因此,國家須擁有所有國家希望實現的規劃的許可權。


總之,日本無論是戰前還是戰后的城市規劃法律制度,盡管在各自內容方面有很大差異,但是,就其基本體制而言,戰后的城市規劃法律體制基本是在戰前體制的延長線上發展,城市規劃依然具有國家權力規劃屬性,屬于“官治城市規劃”或“政府的城市規劃”。這樣的背景中,城市關系表現為官民關系中的“公”與“私”的對立關系。在這種觀念中,市民或居民只是作為諸如新干線建設和擴展時拆遷的對象而存在,或者是城鎮土地再開發時因項目決定而與之進行補償談判的對象而已。換而言之,市民或居民只是被“官”管理的城市規劃的對象,城市規劃的主體是國家官僚,以及作為其代理人的地方公共團體官僚,F代觀念中的地方公共團體和市民或居民,即作為城市規劃的主體或者合作伙伴的“民”,在當時并無可居之處?傊,該城市規劃法律體制的正當性基礎,建立在“國家高權” 之上,自始就排除了市民或居民以及以此為基礎的地方城市自治權。


二、“社區營造”概念的出現及其特征


(一)“社區營造”概念的出現


 “社區營造”概念的提出,最初起源于針對城市開發的反對運動,此后因“社區營造”運動的形成而超越了開發反對運動的范圍本身,其范圍得以擴展(田村明,1987:136)。


查閱目前有關“社區營造”的研究文獻,最初將“社區營造”概念作為上述“城市規劃”的對抗概念提出的,是名古屋榮東地區的一位被服商店店主三輪田春男(広原盛明,2002:28-37;安本典夫,2008:3),同時,該地區的事件本身也成為“社區營造”運動的代表例之一。


名古屋是日本城市中受到城市規劃制度影響最大、實現度最高的城市。該城市早在日本戰前舊的城市規劃法律制度建立之前,就適用舊《耕地整理法》實質性地大規模實施了土地區劃整理項目。到20世紀80年代初,其實施了區劃整理項目的土地已經占到了全市土地的62%,居日本第一位。[3]由于在城市規劃界稱“土地區劃整理規劃”為“城市規劃之母”,因此,名古屋也成為著名的城市規劃之市。但恰恰是在這座受到城市規劃制度限制最大歷史最久的城市,反而最早出現“社區營造”的呼聲。


運動發生地榮東地區一直是安靜的住宅區,但戰后隨著經濟高度發展,地價上漲和環境惡化,居民人口的一半流向郊外,當地商店街也陷入經營不振的境地。與此同時,由于高速公路發展的緣故,該地區被通過的高速公路嚴重分割,兒童在上學途中時常因此遭受事故。大城市中心地段受此劇烈的影響,開始走向空洞化。


現在回過頭來看,這些變化無疑是與以石油危機為契機的20世紀70年代的世界性經濟危機相關,也是其所導致的發達國家城市中心部空洞化問題的先兆,但在當時,日本則并不理解為什么這種城市問題現象會出現在高速經濟增長期間的名古屋。然而,最早感受到這種變化的是當地的商店經營者們。其中,當地被服商店的店主三輪田春男為了重振榮東地區昔日的輝煌,向周邊的商店店主發出了進行共同重建的建議,并為此特意赴歐美進行考察;貒,三輪田認為共同重建商店街已經難以重振往日的繁榮,應該采取的是美國式的商業再開發模式,為此,他特意提出了“社區營造”的概念,將原來屬于專家知識領域的“城市規劃”拉向了市民能夠切身感受的范圍之內。


三輪田通過向名古屋市、愛知縣、商會、住宅公團等相關機構游說以市民為中心的“社區營造”理念,在住宅公團名古屋分所的支持下,于1962年組建了以其為核心的“榮東再開發促進協議會準備會”,并提出“社區營造”的基本設想。這些設想是:①任何情況下都需要經與居民的對話并獲得同意;②不能以犧牲多數人的利益使一部分人獲利;③無論如何,都應在居民自主性活動的基礎之上,尋求與市政府、商會、住宅公團的合作;④以長時間堅持的方式解決資金困難等問題。就現今的認識角度而言,在日本,這些設想已經屬于極為普通的理念和方法,但在當初則具有先驅性價值和意義,因為其改變了先由行政機關制定城市規劃圖紙,之后再告知居民的制度性做法。盡管當時這是一種理所當然的做法,而與此不同的榮東地區“社區營造”運動則無疑開辟出了一種新的路徑。


1964年,該地區通過上述居民參與的方式,制定出了榮東地區總體規劃方案。次年,為了通過市民或居民自身的努力實現該方案又制作了相關制度方面的提案。其中,有關總體規劃中涉及的再開發設想方面,方案提出的理念是:①將解決因土地特權化和土地漲價而受阻的社會空間使用問題作為推進的突破口;②其中,應回應人們在居住、工作和城市魅力方面的需求;③從地方發展社區營造的動力,以改變個人力量的不足;④通過尋找城市中心地域空間調整的方法,尋找解決城市經營功能與生活功能之間的矛盾的策略;⑤以同時保存公園綠地、文化遺產和實現大規模住宅供給的再開發方式,提高居住環境質量,增大城市價值和資產。從這些理念中可以看到,解決中心城區問題的對策,不能局限于單純的商業再開發,而應注重“城市中心居住”價值。這種居民參與的方案討論過程,也改變了許多規劃師的工作立場。參與三輪田“社區營造”運動的規劃師,改變了過去從縱向的角度自上而下地觀察城市和制定規劃的方法,變為積極參與實地調查,由下至上關注居民意向。也正是如此,這種居民參與下形成的總體規劃的基本方向,也使原本三輪田主張的“商業再開發規劃”逐步轉向“中心城區居住再開發規劃”。


此后,盡管因經濟高速增長時代的終結等原因,這項最早出現的“社區營造”運動其組織和具體設想并未得以實現,基于居民和法人自下而上型城市規劃方式乃至社會運動也并未展現出具體成果,但是,由此開始,在城市再開發方面所形成的觀念是,再開發規劃的中心不是開發商而是市民組織,再開發規劃的目的在于地域社會的活力和發展,由此形成的必然結果便是居民或市民參與。此后在日本各地,以此為基本要素展現出的“社區營造”社會運動,則顯示出更為豐富多彩的內涵和成果。例如,表現為市民主體性的神戶市丸山地區的“社區營造”運動和最長時間的神戶真野地區的“社區營造”運動(廣原盛明,2002:37-45,52-65)等等。如今,只要在互聯網上只要輸入“社區營造”這一關鍵詞,就可檢索到海量的學術成果和媒體報道。與“城市規劃”的法律概念相對照,這些運動的特征集中表現為:①空間地域范圍比較確定,通常是指居民日常生活所及范圍之內的聚居地、地區單位之內。②內容方面,大量涉及到地域公共性事項,較之法律的明確更為廣泛。③具體內容表現的是居民為主體的活動,即使在官方主導的活動方面,居民通常也積極地以一定的形式深度參與其中。


(二)“社區營造”概念的結構特征


上述部分提到,“社區營造”概念是針對當時 “城市規劃”體制所提出的,即在針對國家主導、官僚主導的官本位城市規劃而興起的居民或市民的對抗運動之中產生的概念,因此,“社區營造”概念自始就具有作為“城市規劃”對抗概念的屬性。


從構詞方式上看,“社區營造”的概念中,“社區”對應的是“城市”,“營造”對應的是“規劃”。概念的提出者之所以用“社區”對抗“城市”,與城市規劃中究竟應該將重點放在何處的基本問題息息相關。在城市規劃方面,至此為止,日本的城市規劃的中心一直是以城市基礎設施建設作為硬件的公共設施。城市的基礎設施構成了城市的骨架,這也就決定了城市規劃是將城市整體作為觀察的著眼點,從而也就欠缺了對于建設和改善一個個具體的居住小區的關注,或者即使關注但在順序中也處于細枝末節的后位。


但是,“社區營造”運動的人們指出,城市中重要的并非只有作為硬件的公共設施,更為重要的應該是居于軟件地位的內容。這就是屬于由城市的每一個具體的居民所形成的“地域社會”和“共同體”;钌鼐幼∮谄渲械拿恳粋居民的生活,以及由此構成的人際關系和地域社會才是城市的本質性的內容。因此,這些主張認為城市,是應該以由內容為本位而構成,而此內容,恰恰不是由公共設施建構的“城市”,而是由內容支撐的“社區”。


與此相同,針對“規劃”所形成的對置性概念是“營造”!盃I造”這一對置性概念的出現,與城市規劃的主體究竟應該是誰這個本質性問題緊密相關。如上所述,日本的城市規劃基本上表現為自上而下的縱向體系,其主體是居于上位的官僚機關。歷史上一直是由國家或中央政府掌握著規劃的大權。盡管現在規劃的權限正逐步少量地下放至地方公共團體的市村町,但在主干權限方面基本維持著原狀,城市規劃依然是由國家主導,即還是由官僚掌握著規劃的主導大權。因此,“規劃”所表現出的是一種徹頭徹尾貫穿著官僚支配意味的概念。


由此,與此相對的“營造”概念,則表現了地方公共團體以及居住于其中的居民通過自我決定的方式,決定自身所處社區的應有狀態和制造方式。這是與城市規劃中的“規劃”最為根本的差異所在!吧鐓^營造”的主張認為,社區原本就不應該是從國家的層面接受規劃或者指導,也非在缺乏公眾參與環境中僅地方公共團體就能夠作出的規劃,而是應該由地方公共團體和居民一同協力,親手制造和經營而成!吧鐓^營造”主張強調,這才是所謂城市規劃應有的本意。


在“社區營造”社會運動的作用下,“社區營造”概念在社會中影響力的不斷擴大,其成果并且在相當大的程度上也影響了國家的意識。尤其是在官方主導的城市規劃原有的施行路徑受阻的情況下,政府以及官僚也開始有意識地使用和推行“社區營造”概念,利用該概念在表現方式上的柔軟性,將原有的一些制度內容也納入其使用方式之中,制造出兩者屬于同類概念的現象。例如,原建設省編訂的《建設白皮書》和國土交通省編訂的《國土交通白皮書》中,也開始濫用“社區營造”的詞匯,不僅如此,在后來還有意識地制造和使用“國土營造”“道路營造”和“社區營造”等概念來替代原本的國土開發、高速道路建設和城市開發的概念。在小泉內閣時代,甚至出現了政府在“全球化時代的社區營造”的題目之下,推行的卻是大城市中心部,尤其是東京都中心部商務區(CBD)的再開發和城市更新項目。這些做法,一方面國家和政府在立法等活動時,通過接受這一概念的表述而同時也一定程度上接受了其對制度建設的要求,如后述部分提到的現今法律制度中對地方主體和市民或居民參與的吸收,但另一方面,無疑在一定程度上導致了當前“社區營造”概念的復雜化、空洞化和模糊化。


但無論如何,在認識“社區營造”概念時,無論是了解與此相關的社會運動,還是此后受其影響發展而來的法律制度,其所具有的最基本的要素都在于“公眾參與(居民參與)”“居民主體”。有學者對此總結道(田村明,1987:121-122):


“社區”具有市民或居民共有的屬性,意味著其屬于可以充分地共同使用的場所的總稱!吧鐓^營造”便意味著市民或居民在共同的場合從事共同的營造活動。這里所謂的共同的場合是指共同的空間、共同的設施、共同的系統、共同的服務、共同的活動和共同的文化的總稱。制作和運行該共同的場合便是“社區營造”的目標,其活動需要這樣的基本理念:①整體的理念:社區不是零碎狀的存在,而是一個整體。②系統的理念:社區是由復雜要素相互有機結合組成的關系。③共有環境的理念:社區是市民或居民共有的空間和環境。④市民共用、共有的理念:社區的存在目的不是為了特定個人,而是為了全體市民或居民能夠使用社區,為了公共利益。⑤市民共存共生的理念:社區是相互間擁有矛盾,但相互間承認差異的多數人的生活場合。⑥市民協作和共擔責任的理念:社區并非只有一個人的力量,而是通過市民或居民的共同作業共擔責任的方式予以建設的場合。⑦市民共感和共愛的理念:社區是市民或居民具有共同的驕傲和愛情的場合。⑧相互交流的理念:社區不僅是市民或居民相互之間,更是與其他的人包括外國人進行交流的場合。⑨內發性的理念:社區并非因外在的強制力,而是市民或居民、公共團體基于自發的設想和行動,自身為主力制造的場合。而這些基本理念的基礎在于六個方面的基本思想。這就是:①人類環境的思想。②市民或居民自治的思想。③綜合性主體的思想。④地域個性確立的思想。⑤持續創造性的思想。⑥實踐的思想。


三、“社區營造”概念對法律制度的影響


上述的“社區營造”社會運動最終也影響了“城市規劃”法律制度原本的內在結構。在土地利用、空間利用、基礎設施建設和管理、街道和景觀以及居住環境等方面的維護和形成等領域中,如今多少能夠看到 “社區營造”要素已經在一定程度上被吸收,并成為新的制度內容(生田長人,2010:239-240)。


(一)地方公共團體的層面


最早受到“社區營造”影響的是地方公共團體[4]層面的法律制度。


如上所述,在大規模的土地開發活動的初期,國家層面的法律法規制度中并沒有可以適用于市民或居民參與到城市土地的開發活動中去的具體制度,因而相應地域特有的需求則基本無法獲得制度上的支持,或者尋找到問題解決途徑。與此同時,對于地方的市民或居民而言,即使他們擁有了參與地方事務乃至主體的理念,但由于經驗不夠或能力不足等原因,即使參與了也難以取得實際的效果。因此,改變由上至下城市規劃制度,以實現“社區營造”第一步的,首先表現為地方公共團體的行動,而非市民或居民的直接行動。最初,地方公共團體以市民或居民代行者的身份,以行政指導的方式創設了一系列“法令之外的手段”[5]。這些手段是通過設置與開發商合作的途徑,在事實上達到規范相關開發活動中各方關系的目的。這些“法令之外的手段”中最為典型的是“指導綱要行政”的方式。此后,隨著制度建設的深入,地方公共團體進而通過地方性立法,以制定條例的方式建立起正式的“社區營造”法律制度。


1.作為“法令之外的手段”的指導綱要


指導綱要的行政形式出現于20世紀70年代,最初是地方公共團體希望以合作的方式,向從事住宅地開發的開發商表達當地的地方性意向,建議其接受這些意向。這類意向并不具有法律上的效力,是地方公共團體的市町村采用的一種具有“自衛”屬性的行政活動方式。因為在日本的法律體系中,國家法律的效力絕對優先于地方性法規,而能夠在地方性法規即以條例的方式對開發行為行使控制權的,只有都道府縣,而市村町則基本上不擁有相應的權限,這也就導致相應的市村町這樣的地方公共團體采用不具有權力屬性的行政指導的方式。


概括而言,指導綱要中地方公共團體會對相應開發商會設置如下的內容:①地方共同團體與之達成事前協議——協議條款;②要求與周邊居民進行事前溝通——同意條款;③要求建設高于法定標準的公共設施(如道路寬幅、確保公園綠地等等)——負擔條款;④分擔因開發所發生的必要費用——負擔條款(如教育設施建設費等);⑤不答應要求時的措施——制裁條款。


從指導綱要的這些內容中可看到,第②項則提出了需要對應居民在“社區營造”方面的需求,進行事前溝通的事項。對于針對開發活動基本上不擁有法定規制權的市村町地方公共團體而言,采用這種控制方法,是市村町站在地方總體利益代表的地位所能夠作出的最大選擇。其所依靠的,不是法律的強制力,而是利用了開發商以及相關的項目建設者的心態。開發商等人會害怕將來與地方公共團體或者當地居民相處時,可能受到不利對待或者難以建立和維持良好關系?梢,指導綱要依靠的不是法律制度,而是事實上的強制力。這些事實上的強制力表現為,如開發商等人不服從綱要指導,那么,地方公共團體會隨之采用公布其姓名、拒絕提供自來水以及不允許使用下水道等方式,作出事實上的懲罰。


這里,從指導綱要所涉及的關系來看,“社區營造”原本應該體現的市民或居民的主體性,在其中并沒有得到實現。在市民或居民、地方共同團體和開發商等建設從事者三者關系之間,實際上的利益調整是發生在后二者之間。如上面所指出的那樣,指導綱要實際上是由地方共同團體代行了市民或居民的主體地位。


當然,就法律制度層面而言,由于指導綱要雖然具有的事實上的強制力但欠缺法律制度體系之內的根據,因此,這種現象本身會實質性地導致發生法治主義空洞化的危險。為了在制度上消除這種后果,日本最高法院的相關判例[6]以及1994年的《行政程序法》(室井力,芝池義一,浜川清,2009:217-251)對行政指導設定了當事人自愿服從的規定。


2.“社區營造”條例


在地方公共團體能夠行使立法權的范圍之內,自20世紀70年代開始出現被稱之為“社區營造條例”的地方性法規。出于應對諸如在建成區建設高層公寓而引發居住環境糾紛等問題的需要,自20世紀80年代后期起,一些較為發達的地方公共團體為了實現當地自身特有的建設目標,開始在條例中設置超越了國家法律設置的范圍或強度的環境規制義務,由此形成了與此前的地方性法規在內容上不同的“社區營造條例”。


在此之前,社會反對運動的起因往往在于不滿業已發布的具體建筑規劃或開發規劃,即這些城市規劃發布生效在先,在編制程序中,當地市民或居民基本無法依靠法定制度獲得事前的參與機會。隨著這里社會運動事件的增多,相應的地方立法者開始形成了兩個重要的認識。其一,在具體且合法的建筑規劃或開發規劃編制完成之前,必須就該地區范圍之內將來土地利用的具體設想形成共識;其二,更進一步而言,還需要在此基礎上設置就此土地利用設想達成共識的過程性制度?傊,在具體的規劃編制完成之前的階段,就必須事前制作出能夠反映當地市民或居民意向的基準或規劃。這些基準或規劃通過參與到相應規劃的編制過程中,與土地開發者和地方共同團體一同解決相關的城市發展問題。


無疑,具有上述特征的“社區營造條例”改變了指導綱要只能規范行使行政權的地方公共團體和民間開發商之間的關系,進而在法律制度中將作為第三者的市民或居民也作為當事人,納入法律關系之中,由此原本只有地方公共團體與開發商的兩者關系變成了三者關系。


從至今為止“社區營造條例”的施行情況看,其在應對多樣化的地域性需求方面,各地創造出了各種各樣極其豐富的內容,[7]其中集中體現出如下的傾向性(生田長人,2010:253-254):①以市村町全域為對象,通過發布“社區營造基本方針(宣言)”的方式,明確是市村町“社區營造”的內容;②每個地區都建立“社區營造”協議會,以此表達地區的意向;③針對當地的課題,行政機關與地方市民或居民建立協作關系;④明確表示出市村町各個地區中土地利用的基本方針;⑤為實現城市景觀和綠化等特別目的而設置的制度。


“社區營造條例”的這些特征都反映出,這些條例的主要目的在于解決當地所直接面對的各種問題,在地方的范圍之內,明確行政機關與市民或居民共同行動的目標、路徑和制度安排。而在實施具有上述傾向性特征的“社區營造條例”過程中,這些條例同時還取得了原本立法目的之外的效果。這些其他方面的效果主要有:①行政、居民和開發商能夠共同擁有所在城市地區的未來,并就如何實現目標方面相互取得理解;②通過規劃編制過程,提高地方公共團體的政策形成能力,通過規劃實現利益調整過程,增強地方公共團體實質性的行政能力;③提高了市民的政策知識以及對行政的理解能力,發揮出了針對現實的地方性課題的學習裝置作用。


在上述“社區營造條例”發展的過程中,有一個重要的時間點尤其值得關注。1980年日本《城市規劃法》經修改后,其中增設了“地區規劃”制度。地方公共團體則充分運用了該項國家法律中的制度,實際性地推動了“社區營造”的發展。這是因為,在編制“地區規劃”,制作市村町方案的階段,必須經過收集相關利害關系人意見這一法定程序,而收集方法即相應的程序制度,被《城市規劃法》規定為由地方公共團體的條例來設置。與此同時,由于該法律并沒有賦予“地方規劃”本身強制力,為了實現“地方規劃”的內容以推動凝結著居民意志實現“社區營造”的目的,相應的地方公共團體則立法制定“地區規劃程序條例”,在其中設置相關的程序以達到相應目的。這些內容有:①對推進“社區營造”組織的認定程序;②相應的支持措施;③確認“社區營造”組織具有“社區營造”規劃提案權的程序。這樣,作為地方立法的“社區營造條例”與作為國家法律的《城市規劃法》之間便建立起了一個接點。


在上述制度的基礎上,這些制度隨后有了進一步的發展。1992年《城市規劃法》修改時,增加了一項重要的內容,即規定地方的土地權利人有權要求市村町這些地方公共團體編制地區建設規劃,從而實質性地建立了地方實現自身意愿的制度。


(二)國家的層面


1.地區規劃制度


上述部分提到了“地區規劃”制度,這項制度是日本《城市規劃法》和《建筑基準法》在1980年修改時,參照聯邦德國的詳細規劃B規劃制度,新增設的規劃制度[8],從而在國家層面的法律制度之中,建立起了實現“社區營造”社會需求的重要手段。


與過去《城市規劃法》不同的是,“地區規劃”所涉及到的地域范圍,是與市民或居民生活領域更為貼近的小規模街區單位。在此小單位的地域范圍之內,“地區規劃”制度通過建立能夠反映相關居民意向的制度,規制土地利用和建筑,以保持和形成良好的居住和景觀環境。這些都改變了以往城市規劃法律制度著眼點的特性。此后,“地區規劃”制度在適用方面不僅越出了地域“社區營造”的范圍,還被作為實現土地有效使用的規制放松方式使用。


值得注意的是,體現出“社區營造”理念的,主要在相應的編制程序部分。


在國家層面的法律體系中,《城市規劃法》除了規定有城市規劃的一般編制程序之外,該法律第十五條第二款還規定在方案的制作階段,依據作為地方性法規的“地區規劃程序條例”規定,市村町制作規劃方案之前,必須先征求與此方案相關區域之內土地所有權人等一定的利害相關人意見。這是一項義務性規定。之所以作出這樣的規定,其原因在于方案內容將對區域之內的土地所有權人等利害關系人產生具體的權利限制和負擔,所以必須對規劃編制者設置這樣的征求意見義務。這項新的制度設置相當大地推動了居民參與的進展[9]。


征求意見采用市村町召開公聽會的方式,便于該地區的土地所有權人等居民反映意見,并以此制作地區規劃的方案。盡管《城市規劃法》規定,提出地區規劃方案應具備內容事項的方法和提出意見的方法,且應依據地方公共團體的條例規定進行,但是,在實際的施行中,很多地方則表現得更為積極。在法定的編制程序之前,這些地方公共團體會制訂先于方案的初步方案,并通過居民說明會或學習會以及居民意向調查等方法,尋求居民間的意見統一。


在意見征集過程中,市村町在“地區規劃程序條例”之中有權就居民以及相關利害關系人所希望達成的地區規劃內容事項,規定具體的提出方法。而且,這項提出意見的規定,其適用對象或者說有權提出意見的人,已經不僅僅限于利害關系人,還廣泛涉及一般居民,相應居民也同樣擁有此項權利。


從上述關于“地區規劃”的內容中可知,征集意見的法定程序是由“地區規劃程序條例”所設置,這是《城市規劃法》對市村町設置的義務。當市村町在編制“地區規劃”時,必須制定條例,并以此方式規定上述必要的程序。歸納而言,目前典型的“地區規劃程序”主要設置了這樣的內容:①目的;②地區規劃初步方案的展示方法,尤其是必須以公告等方法展示的內容以及展示的場所等規定;③舉辦說明會等事項;④針對地區規劃初步方案提出意見的方法,以及規定利害關系人提出意見書的期限;⑤有關地區規劃的申請方法,尤其是對居民和利害關系人申請編制規劃的方法和要件方面的規定;⑥針對申請的措施,尤其是市長在收到申請之后應該采取的措施;⑦委任,以及需要根據其他規定另行設置的必要事項。


從上述內容可見,“地區規劃”制度彌補了城市規劃決定中居民參與的欠缺,同時,其制度化了的程序還超越了一般情況下城市規劃中的居民參與程度(長谷川貴陽史,2005:43)。


2.“社區營造”三法


1998年,日本國會頒布三部法律,一是頒布《中心城區活性化法》以替代不符合WTO規范的《大型零售店法》;二是修改了《城市規劃法》;三是頒布《大規模零售店選址法》。這三項法律內容廣泛復雜,但有意思的是被統稱為“社區營造”三法。


如果與“社區營造”的理念關聯起來看,這三部法律的重點在于程序方面。其一,這三部法律在規范的對象范圍方面,都不只是將城市的整體作為對象,而是以與居民生活緊密聯系的地域為單位設置“社區營造”方面的制度,其將規范對象直接針對了“社區”。尤其,以“街區”這一最小單位的社區作為起點來營造市民或居民生活和活動的場所時,這樣的制度設計能夠使市民或居民組織成為“社區營造”中的重要角色(小林重敬,1994:27)。


其二,在上述小單位的社區定位基礎上,“社區營造”中的“營造”程序具有突出的意義,其核心內容在于規劃并不是由政府單獨決定作出,而是由數個主體通過協議推進的方式完成。例如,《中心城區活性化法》規定,在市村町的中心城區活性化措施的決策機制方面,從過去的商業相關者為中心的活性化體制變革為多元主體共同參與的體制,成立包含增強城市功能推進主體(如中心城區建設推進機構、“社區營造”公司等)在內的“中心城區活性化協議會”。這種限定在一定范圍地區之內進行相關利害關系人之間的利益調整的法律制度,便于地區居民通過協商形成組織的方式進行活動,因此,“重要的是程序,規劃及其表現形式只是程序的結果而已”(久保光宏,2005:24)。由此,這三部法律所建立的城市規劃制度,表現出的一個重要的特點,便是走向程序重視型的“社區營造”(碓井光明,2014:324-325)。


以上部分是關于日本“社區營造”概念從社會運動口號變為法律制度內容的簡介,內容僅僅停留在靜態描述的范圍之內。至于這個概念是在怎樣的國際和本國社會背景的作用之下才發生變化,原有的“國家高權”的城市規劃體制是因什么原因,在怎樣的機制作用下接受“社區營造”的影響,出現自下而上形成和表達市民或居民意見的制度結構性變化的,這一系列問題,尚待進一步展開研究。但無論如何,就文中內容所觸及的理論問題看,城市規劃制度中涉及到的“公”與“私”的定義正發生這變化。如果原本的城市規劃是依靠國家強制力以保障和實現“國家公共性”,那么,“社區營造”意味著國家已非“公共性”的獨占者,自下而上展現出來的“市民公共性”已經客觀存在且不可忽視[10]。

注    釋

* 本文為國家社科基金重點項目“城鎮土地和空間規劃的法治保障”(16AZD022)部分成果的初稿。


[1] まちづくり一詞最早被譯為“社區營造”的中譯者為時任臺灣科技大學建筑系副教授的王惠君。見西村幸夫著、王惠君譯:《故鄉魅力俱樂部——日本十七個社區營造故事》遠流出版事業股份有限公司1997年第13-14頁(譯者序)。此后該書出版大陸版,見西村幸夫著、王惠君譯:《再造魅力故鄉——日本傳統街區重生故事》清華大學出版社2007年第12-13頁(譯者序)。


 [2]該《城市規劃法》頒布之前,1888年天皇敕令發布《東京市區改造條例》。盡管該條例適用于東京地區,但其目的在于使帝都建設與國家的利害相一致,因此,其屬性與地方無關。見高木鉦作《都市計畫法(法體制再編期)》,載《日本近代法発達史》勁草書房1960年第133頁。


[3] 同期的第二位是東京都,占48%;第三位是大阪市,占40%;第四位是橫濱市,占18%。見広原盛明:《まちづくりの歴史とパラダイム転換》,載白石克孝他編《現代のまちづくりと地域社會の変革》學蕓出版社2002年第28頁。


[4] 根據《日本國憲法》和《地方自治法》的規定,“地方公共團體”一般情況下是指日本國家之內的“都道府縣”(如東京都,大阪府,北海道)和“市町村”(如大阪市)。這類又被稱為“普通地方公共團體”,相對于此,《地方自治法》上還有進一步的“特別地方公共團體”的設置,即“特別區”“地方共同團體的組合”和“財產區”。對于前者,就一般的理解而言,可以將“普通地方公共團體”看作如同我國的地方政府那樣的組織及其所管轄的居民。


[5] 日語“法令”是指國會制定的法律與國家行政機關表現為命令形式的行政立法的合稱,后者具體是指內閣的政令、總理府的府令及其各省的省令?傊胺睢彼傅氖菄覍用嫔系姆ㄖ贫,相當于我國的法律和行政法規以及部門規章,但我國沒有與此對應的合稱名稱。由于如直譯應該是“法律行政法規規章之外的手段”,過于啰嗦,所以這里保留了“法令”概念。


[6] 典型判例為日本最高法院1985年7月16日判決,載《民事判例集》39巻5號第989頁。


[7] 這方面有大量的文獻,例如小林重敬編:《地方分権時代のまちづくり條例》學蕓出版社1999年,小林重敬編:《條例による総合的まちづくり》學蕓出版社2002年。


[8] 就“地區規劃”的功能而言,相當于我國《城鄉規劃法》中的“控制性詳細規劃”。見《都市計畫法》第十五條之五。根據此條款建立的是后稱為“基本型地區規劃”,因為此后在此基礎上產生并建立了各種相關類型的“地區規劃”,但本文的介紹僅限于基本型范圍之內。


[9] 五十嵐敬喜:《町づくり條例論―地區計畫制度と神戸市條例―》,載《都市問題研究》第378號第108頁。但是,由于利害關系人中沒有包括相應地區的房屋租賃人,因此此方面的規定也被批評為地權人中心主義。


[10] 有觀點認為,城市規劃之所以能夠成立,其根據在于“公”對于“私”的優先性,但對于什么是“公”的問題,除了依靠國家強制力的“國家公共性”之外,同時也必須認識到“市民公共性”及其內容構成。見広渡清吾:《総論——都市法の論理と歴史的発展》,載原田純孝他編:《現代の都市法》,東京大學出版會1993年第52頁。

參考文獻

[1]安本典夫,2008,《都市法概説》,東京:法律文化社。

[2]長谷川貴陽史,2005,《都市コミュニティと法——建築協定?地區計畫による公共空間の形成》,東京:東京大學出版會。

[3]碓井光明,2014,《都市行政法精義Ⅱ》,東京:信山社。

[4]広原盛明,2002,《まちづくりの歴史とパラダイム転換》,白石克孝他編,《現代のまちづくりと地域社會の変革》,京都:學蕓出版社。

[5]久保光宏,2005,《まちづくり協議會とまちづくり提案》,京都:學蕓出版社。

[6]生田長人,2010,《都市法入門講義》,東京:信山社。

[7]田村明,1987,《まちづくりの発想》,東京:巖波書店。

[8]小林重敬,1994,《協議型まちづくり》,京都:學蕓出版社。在日本,“まちづくり”是一個在日常生活乃至學術領域使用頻率極高的詞匯,中文將此翻譯為“社區營造”[1]!吧鐓^營造”這一詞匯的使用范圍很廣,其最初誕生于20世紀50年代日本戰后改革和民主主義興起的背景中,主要在農村開展的地方民主化運動中被提出和使用,強調對于小范圍地域之內的相關事項,都應該采用從上至下或者自下而上的方式組織動員當地居民參與其中。


進入20世紀60年代之后,為了實現經濟高速增長,日本政府在全國推動大規模、急速的城市化政策,這導致資本和人口大量涌向城市,尤其是從地方進入城市圈。這種社會變動一下子激化了形成于戰前的中央集權型城市規劃制度與地方自治乃至戰后民主之間的矛盾,“社區營造”概念的適用對象也因此由農村變為城市,并且較為集中于城市規劃制度有關的領域。這時,“社區營造”是作為“城市規劃”的對抗性概念產生和發揮作用的,并進而影響了現代的城市規劃法律制度。


本文就“社區營造”這一概念在日本城市化過程中產生的制度背景、產生的過程以及至今對城市規劃法律制度的影響做一簡單的介紹。


一、“社區營造”概念產生的制度背景


“社區營造”概念的產生,與日本自戰前開始一直延伸至戰后的城市規劃法律體制緊密相關。


1919年,日本頒布首部《城市規劃法》(現稱為“舊法”)[2],旨在應對當時的城市化過程中城市改造與城市擴張所面對的問題,從而將封建時代以城下町為代表的前現代城市轉型為適合從事工商業等活動的資本主義的現代化城市。在當時形成的城市規劃制度中,由于城市規劃的編制及其項目的實施均被定位屬于國家事務,在編制程序中,規劃的方案雖然會經過設置在相關城市的國家機關城市規劃委員會討論,但城市規劃的權限全部由國家的內務省和內務大臣掌控,相關的城市規劃決定也全部由其作出。如從今天有關地方自治的角度來看,無論是從確保作為主權者的居民在地方公共團體運行之中反映意見的政治制度“居民自治”而言,還是從確保地方公共團體作為獨立的團體,根據居民的總體意愿進行行政活動的政治制度“團體自治”而言,這兩項地方自治制度的根基性要素在當時都完全得不到承認。正因如此,在戰前,城市規劃法律制度的目的和內容,以及采用的方法都從根本上與地方以及市民或居民生活相隔絕。


二戰之后,隨著新憲法和地方自治法的頒布,日本城市規劃的舊法被作了若干的修改,但整體上依然有效地存續了20多年。1949年,以美國人肖普為團長的稅制調查團提出的《肖普建議》,對地方財政制度提出了許多具有很大影響力的建議,其中就城市規劃制度指出“城市規劃應該屬于市村町自治體的事務”。但是,該建議不僅被建設省官僚推延適用,而且也阻礙了其核心內容進入此后新制定的《城市規劃法》。在這樣的制度環境中,至1968年新的《城市規劃法》頒布之時,日本的經濟增長已經到達非常高的階段,巨大的蔓延式開發已經席卷大城市周邊地區,基礎設施不足、無秩序的住宅地化和城鎮地化已造成嚴重的社會問題。


新的《城市規劃法》的立法過程中,盡管形式上沒有出現如給舊法定位那樣的“規劃高權”主張,但是,這種觀念在官僚體制中一直延續發展。新法在成立時所表現出來的特征就說明了這點。這些特征為:①城市規劃項目的內容預先由法設置,排除地方公共團體自行設置的內容。②城市規劃中的大部分內容屬于由都道府縣知事決定的事項,而這些事項又屬于機關委任事務,即此時知事作為國家的代理機構(而不是作為地方公共團體的首長)從事城市規劃事務,地方議會不能介入其中。③都道府縣知事決定的城市規劃事務中,相當大的部分必須經由建設大臣的許可。如果建設大臣對此不予以許可,則這些城市規劃無法付諸實施。④建設大臣保留有指示和代行權限,當地方公共團體不服從國家意向之時,國家可以指揮和執行其管轄的項目。


新的《城市規劃法》之所以采取了這樣基本立場,其原因在于立法時的基本觀念認為,城市規劃的內容應該具有廣闊的跨區域性,其決定權主體應該是作為國家機關的都道府縣知事,而對于與居民密切相關的限于共同體內部的規劃,則應該委托從事團體委任事務的市村町承擔。根據當時的《地方自治法》,這里作為國家機關的都道府縣知事和從事團體委任事務的市村町,其法律主體屬性為國家機關。因此,國家須擁有所有國家希望實現的規劃的許可權。


總之,日本無論是戰前還是戰后的城市規劃法律制度,盡管在各自內容方面有很大差異,但是,就其基本體制而言,戰后的城市規劃法律體制基本是在戰前體制的延長線上發展,城市規劃依然具有國家權力規劃屬性,屬于“官治城市規劃”或“政府的城市規劃”。這樣的背景中,城市關系表現為官民關系中的“公”與“私”的對立關系。在這種觀念中,市民或居民只是作為諸如新干線建設和擴展時拆遷的對象而存在,或者是城鎮土地再開發時因項目決定而與之進行補償談判的對象而已。換而言之,市民或居民只是被“官”管理的城市規劃的對象,城市規劃的主體是國家官僚,以及作為其代理人的地方公共團體官僚,F代觀念中的地方公共團體和市民或居民,即作為城市規劃的主體或者合作伙伴的“民”,在當時并無可居之處?傊,該城市規劃法律體制的正當性基礎,建立在“國家高權” 之上,自始就排除了市民或居民以及以此為基礎的地方城市自治權。


二、“社區營造”概念的出現及其特征


(一)“社區營造”概念的出現


 “社區營造”概念的提出,最初起源于針對城市開發的反對運動,此后因“社區營造”運動的形成而超越了開發反對運動的范圍本身,其范圍得以擴展(田村明,1987:136)。


查閱目前有關“社區營造”的研究文獻,最初將“社區營造”概念作為上述“城市規劃”的對抗概念提出的,是名古屋榮東地區的一位被服商店店主三輪田春男(広原盛明,2002:28-37;安本典夫,2008:3),同時,該地區的事件本身也成為“社區營造”運動的代表例之一。


名古屋是日本城市中受到城市規劃制度影響最大、實現度最高的城市。該城市早在日本戰前舊的城市規劃法律制度建立之前,就適用舊《耕地整理法》實質性地大規模實施了土地區劃整理項目。到20世紀80年代初,其實施了區劃整理項目的土地已經占到了全市土地的62%,居日本第一位。[3]由于在城市規劃界稱“土地區劃整理規劃”為“城市規劃之母”,因此,名古屋也成為著名的城市規劃之市。但恰恰是在這座受到城市規劃制度限制最大歷史最久的城市,反而最早出現“社區營造”的呼聲。


運動發生地榮東地區一直是安靜的住宅區,但戰后隨著經濟高度發展,地價上漲和環境惡化,居民人口的一半流向郊外,當地商店街也陷入經營不振的境地。與此同時,由于高速公路發展的緣故,該地區被通過的高速公路嚴重分割,兒童在上學途中時常因此遭受事故。大城市中心地段受此劇烈的影響,開始走向空洞化。


現在回過頭來看,這些變化無疑是與以石油危機為契機的20世紀70年代的世界性經濟危機相關,也是其所導致的發達國家城市中心部空洞化問題的先兆,但在當時,日本則并不理解為什么這種城市問題現象會出現在高速經濟增長期間的名古屋。然而,最早感受到這種變化的是當地的商店經營者們。其中,當地被服商店的店主三輪田春男為了重振榮東地區昔日的輝煌,向周邊的商店店主發出了進行共同重建的建議,并為此特意赴歐美進行考察;貒,三輪田認為共同重建商店街已經難以重振往日的繁榮,應該采取的是美國式的商業再開發模式,為此,他特意提出了“社區營造”的概念,將原來屬于專家知識領域的“城市規劃”拉向了市民能夠切身感受的范圍之內。


三輪田通過向名古屋市、愛知縣、商會、住宅公團等相關機構游說以市民為中心的“社區營造”理念,在住宅公團名古屋分所的支持下,于1962年組建了以其為核心的“榮東再開發促進協議會準備會”,并提出“社區營造”的基本設想。這些設想是:①任何情況下都需要經與居民的對話并獲得同意;②不能以犧牲多數人的利益使一部分人獲利;③無論如何,都應在居民自主性活動的基礎之上,尋求與市政府、商會、住宅公團的合作;④以長時間堅持的方式解決資金困難等問題。就現今的認識角度而言,在日本,這些設想已經屬于極為普通的理念和方法,但在當初則具有先驅性價值和意義,因為其改變了先由行政機關制定城市規劃圖紙,之后再告知居民的制度性做法。盡管當時這是一種理所當然的做法,而與此不同的榮東地區“社區營造”運動則無疑開辟出了一種新的路徑。


1964年,該地區通過上述居民參與的方式,制定出了榮東地區總體規劃方案。次年,為了通過市民或居民自身的努力實現該方案又制作了相關制度方面的提案。其中,有關總體規劃中涉及的再開發設想方面,方案提出的理念是:①將解決因土地特權化和土地漲價而受阻的社會空間使用問題作為推進的突破口;②其中,應回應人們在居住、工作和城市魅力方面的需求;③從地方發展社區營造的動力,以改變個人力量的不足;④通過尋找城市中心地域空間調整的方法,尋找解決城市經營功能與生活功能之間的矛盾的策略;⑤以同時保存公園綠地、文化遺產和實現大規模住宅供給的再開發方式,提高居住環境質量,增大城市價值和資產。從這些理念中可以看到,解決中心城區問題的對策,不能局限于單純的商業再開發,而應注重“城市中心居住”價值。這種居民參與的方案討論過程,也改變了許多規劃師的工作立場。參與三輪田“社區營造”運動的規劃師,改變了過去從縱向的角度自上而下地觀察城市和制定規劃的方法,變為積極參與實地調查,由下至上關注居民意向。也正是如此,這種居民參與下形成的總體規劃的基本方向,也使原本三輪田主張的“商業再開發規劃”逐步轉向“中心城區居住再開發規劃”。


此后,盡管因經濟高速增長時代的終結等原因,這項最早出現的“社區營造”運動其組織和具體設想并未得以實現,基于居民和法人自下而上型城市規劃方式乃至社會運動也并未展現出具體成果,但是,由此開始,在城市再開發方面所形成的觀念是,再開發規劃的中心不是開發商而是市民組織,再開發規劃的目的在于地域社會的活力和發展,由此形成的必然結果便是居民或市民參與。此后在日本各地,以此為基本要素展現出的“社區營造”社會運動,則顯示出更為豐富多彩的內涵和成果。例如,表現為市民主體性的神戶市丸山地區的“社區營造”運動和最長時間的神戶真野地區的“社區營造”運動(廣原盛明,2002:37-45,52-65)等等。如今,只要在互聯網上只要輸入“社區營造”這一關鍵詞,就可檢索到海量的學術成果和媒體報道。與“城市規劃”的法律概念相對照,這些運動的特征集中表現為:①空間地域范圍比較確定,通常是指居民日常生活所及范圍之內的聚居地、地區單位之內。②內容方面,大量涉及到地域公共性事項,較之法律的明確更為廣泛。③具體內容表現的是居民為主體的活動,即使在官方主導的活動方面,居民通常也積極地以一定的形式深度參與其中。


(二)“社區營造”概念的結構特征


上述部分提到,“社區營造”概念是針對當時 “城市規劃”體制所提出的,即在針對國家主導、官僚主導的官本位城市規劃而興起的居民或市民的對抗運動之中產生的概念,因此,“社區營造”概念自始就具有作為“城市規劃”對抗概念的屬性。


從構詞方式上看,“社區營造”的概念中,“社區”對應的是“城市”,“營造”對應的是“規劃”。概念的提出者之所以用“社區”對抗“城市”,與城市規劃中究竟應該將重點放在何處的基本問題息息相關。在城市規劃方面,至此為止,日本的城市規劃的中心一直是以城市基礎設施建設作為硬件的公共設施。城市的基礎設施構成了城市的骨架,這也就決定了城市規劃是將城市整體作為觀察的著眼點,從而也就欠缺了對于建設和改善一個個具體的居住小區的關注,或者即使關注但在順序中也處于細枝末節的后位。


但是,“社區營造”運動的人們指出,城市中重要的并非只有作為硬件的公共設施,更為重要的應該是居于軟件地位的內容。這就是屬于由城市的每一個具體的居民所形成的“地域社會”和“共同體”;钌鼐幼∮谄渲械拿恳粋居民的生活,以及由此構成的人際關系和地域社會才是城市的本質性的內容。因此,這些主張認為城市,是應該以由內容為本位而構成,而此內容,恰恰不是由公共設施建構的“城市”,而是由內容支撐的“社區”。


與此相同,針對“規劃”所形成的對置性概念是“營造”!盃I造”這一對置性概念的出現,與城市規劃的主體究竟應該是誰這個本質性問題緊密相關。如上所述,日本的城市規劃基本上表現為自上而下的縱向體系,其主體是居于上位的官僚機關。歷史上一直是由國家或中央政府掌握著規劃的大權。盡管現在規劃的權限正逐步少量地下放至地方公共團體的市村町,但在主干權限方面基本維持著原狀,城市規劃依然是由國家主導,即還是由官僚掌握著規劃的主導大權。因此,“規劃”所表現出的是一種徹頭徹尾貫穿著官僚支配意味的概念。


由此,與此相對的“營造”概念,則表現了地方公共團體以及居住于其中的居民通過自我決定的方式,決定自身所處社區的應有狀態和制造方式。這是與城市規劃中的“規劃”最為根本的差異所在!吧鐓^營造”的主張認為,社區原本就不應該是從國家的層面接受規劃或者指導,也非在缺乏公眾參與環境中僅地方公共團體就能夠作出的規劃,而是應該由地方公共團體和居民一同協力,親手制造和經營而成!吧鐓^營造”主張強調,這才是所謂城市規劃應有的本意。


在“社區營造”社會運動的作用下,“社區營造”概念在社會中影響力的不斷擴大,其成果并且在相當大的程度上也影響了國家的意識。尤其是在官方主導的城市規劃原有的施行路徑受阻的情況下,政府以及官僚也開始有意識地使用和推行“社區營造”概念,利用該概念在表現方式上的柔軟性,將原有的一些制度內容也納入其使用方式之中,制造出兩者屬于同類概念的現象。例如,原建設省編訂的《建設白皮書》和國土交通省編訂的《國土交通白皮書》中,也開始濫用“社區營造”的詞匯,不僅如此,在后來還有意識地制造和使用“國土營造”“道路營造”和“社區營造”等概念來替代原本的國土開發、高速道路建設和城市開發的概念。在小泉內閣時代,甚至出現了政府在“全球化時代的社區營造”的題目之下,推行的卻是大城市中心部,尤其是東京都中心部商務區(CBD)的再開發和城市更新項目。這些做法,一方面國家和政府在立法等活動時,通過接受這一概念的表述而同時也一定程度上接受了其對制度建設的要求,如后述部分提到的現今法律制度中對地方主體和市民或居民參與的吸收,但另一方面,無疑在一定程度上導致了當前“社區營造”概念的復雜化、空洞化和模糊化。


但無論如何,在認識“社區營造”概念時,無論是了解與此相關的社會運動,還是此后受其影響發展而來的法律制度,其所具有的最基本的要素都在于“公眾參與(居民參與)”“居民主體”。有學者對此總結道(田村明,1987:121-122):


“社區”具有市民或居民共有的屬性,意味著其屬于可以充分地共同使用的場所的總稱!吧鐓^營造”便意味著市民或居民在共同的場合從事共同的營造活動。這里所謂的共同的場合是指共同的空間、共同的設施、共同的系統、共同的服務、共同的活動和共同的文化的總稱。制作和運行該共同的場合便是“社區營造”的目標,其活動需要這樣的基本理念:①整體的理念:社區不是零碎狀的存在,而是一個整體。②系統的理念:社區是由復雜要素相互有機結合組成的關系。③共有環境的理念:社區是市民或居民共有的空間和環境。④市民共用、共有的理念:社區的存在目的不是為了特定個人,而是為了全體市民或居民能夠使用社區,為了公共利益。⑤市民共存共生的理念:社區是相互間擁有矛盾,但相互間承認差異的多數人的生活場合。⑥市民協作和共擔責任的理念:社區并非只有一個人的力量,而是通過市民或居民的共同作業共擔責任的方式予以建設的場合。⑦市民共感和共愛的理念:社區是市民或居民具有共同的驕傲和愛情的場合。⑧相互交流的理念:社區不僅是市民或居民相互之間,更是與其他的人包括外國人進行交流的場合。⑨內發性的理念:社區并非因外在的強制力,而是市民或居民、公共團體基于自發的設想和行動,自身為主力制造的場合。而這些基本理念的基礎在于六個方面的基本思想。這就是:①人類環境的思想。②市民或居民自治的思想。③綜合性主體的思想。④地域個性確立的思想。⑤持續創造性的思想。⑥實踐的思想。


三、“社區營造”概念對法律制度的影響


上述的“社區營造”社會運動最終也影響了“城市規劃”法律制度原本的內在結構。在土地利用、空間利用、基礎設施建設和管理、街道和景觀以及居住環境等方面的維護和形成等領域中,如今多少能夠看到 “社區營造”要素已經在一定程度上被吸收,并成為新的制度內容(生田長人,2010:239-240)。


(一)地方公共團體的層面


最早受到“社區營造”影響的是地方公共團體[4]層面的法律制度。


如上所述,在大規模的土地開發活動的初期,國家層面的法律法規制度中并沒有可以適用于市民或居民參與到城市土地的開發活動中去的具體制度,因而相應地域特有的需求則基本無法獲得制度上的支持,或者尋找到問題解決途徑。與此同時,對于地方的市民或居民而言,即使他們擁有了參與地方事務乃至主體的理念,但由于經驗不夠或能力不足等原因,即使參與了也難以取得實際的效果。因此,改變由上至下城市規劃制度,以實現“社區營造”第一步的,首先表現為地方公共團體的行動,而非市民或居民的直接行動。最初,地方公共團體以市民或居民代行者的身份,以行政指導的方式創設了一系列“法令之外的手段”[5]。這些手段是通過設置與開發商合作的途徑,在事實上達到規范相關開發活動中各方關系的目的。這些“法令之外的手段”中最為典型的是“指導綱要行政”的方式。此后,隨著制度建設的深入,地方公共團體進而通過地方性立法,以制定條例的方式建立起正式的“社區營造”法律制度。


1.作為“法令之外的手段”的指導綱要


指導綱要的行政形式出現于20世紀70年代,最初是地方公共團體希望以合作的方式,向從事住宅地開發的開發商表達當地的地方性意向,建議其接受這些意向。這類意向并不具有法律上的效力,是地方公共團體的市町村采用的一種具有“自衛”屬性的行政活動方式。因為在日本的法律體系中,國家法律的效力絕對優先于地方性法規,而能夠在地方性法規即以條例的方式對開發行為行使控制權的,只有都道府縣,而市村町則基本上不擁有相應的權限,這也就導致相應的市村町這樣的地方公共團體采用不具有權力屬性的行政指導的方式。


概括而言,指導綱要中地方公共團體會對相應開發商會設置如下的內容:①地方共同團體與之達成事前協議——協議條款;②要求與周邊居民進行事前溝通——同意條款;③要求建設高于法定標準的公共設施(如道路寬幅、確保公園綠地等等)——負擔條款;④分擔因開發所發生的必要費用——負擔條款(如教育設施建設費等);⑤不答應要求時的措施——制裁條款。


從指導綱要的這些內容中可看到,第②項則提出了需要對應居民在“社區營造”方面的需求,進行事前溝通的事項。對于針對開發活動基本上不擁有法定規制權的市村町地方公共團體而言,采用這種控制方法,是市村町站在地方總體利益代表的地位所能夠作出的最大選擇。其所依靠的,不是法律的強制力,而是利用了開發商以及相關的項目建設者的心態。開發商等人會害怕將來與地方公共團體或者當地居民相處時,可能受到不利對待或者難以建立和維持良好關系?梢,指導綱要依靠的不是法律制度,而是事實上的強制力。這些事實上的強制力表現為,如開發商等人不服從綱要指導,那么,地方公共團體會隨之采用公布其姓名、拒絕提供自來水以及不允許使用下水道等方式,作出事實上的懲罰。


這里,從指導綱要所涉及的關系來看,“社區營造”原本應該體現的市民或居民的主體性,在其中并沒有得到實現。在市民或居民、地方共同團體和開發商等建設從事者三者關系之間,實際上的利益調整是發生在后二者之間。如上面所指出的那樣,指導綱要實際上是由地方共同團體代行了市民或居民的主體地位。


當然,就法律制度層面而言,由于指導綱要雖然具有的事實上的強制力但欠缺法律制度體系之內的根據,因此,這種現象本身會實質性地導致發生法治主義空洞化的危險。為了在制度上消除這種后果,日本最高法院的相關判例[6]以及1994年的《行政程序法》(室井力,芝池義一,浜川清,2009:217-251)對行政指導設定了當事人自愿服從的規定。


2.“社區營造”條例


在地方公共團體能夠行使立法權的范圍之內,自20世紀70年代開始出現被稱之為“社區營造條例”的地方性法規。出于應對諸如在建成區建設高層公寓而引發居住環境糾紛等問題的需要,自20世紀80年代后期起,一些較為發達的地方公共團體為了實現當地自身特有的建設目標,開始在條例中設置超越了國家法律設置的范圍或強度的環境規制義務,由此形成了與此前的地方性法規在內容上不同的“社區營造條例”。


在此之前,社會反對運動的起因往往在于不滿業已發布的具體建筑規劃或開發規劃,即這些城市規劃發布生效在先,在編制程序中,當地市民或居民基本無法依靠法定制度獲得事前的參與機會。隨著這里社會運動事件的增多,相應的地方立法者開始形成了兩個重要的認識。其一,在具體且合法的建筑規劃或開發規劃編制完成之前,必須就該地區范圍之內將來土地利用的具體設想形成共識;其二,更進一步而言,還需要在此基礎上設置就此土地利用設想達成共識的過程性制度?傊,在具體的規劃編制完成之前的階段,就必須事前制作出能夠反映當地市民或居民意向的基準或規劃。這些基準或規劃通過參與到相應規劃的編制過程中,與土地開發者和地方共同團體一同解決相關的城市發展問題。


無疑,具有上述特征的“社區營造條例”改變了指導綱要只能規范行使行政權的地方公共團體和民間開發商之間的關系,進而在法律制度中將作為第三者的市民或居民也作為當事人,納入法律關系之中,由此原本只有地方公共團體與開發商的兩者關系變成了三者關系。


從至今為止“社區營造條例”的施行情況看,其在應對多樣化的地域性需求方面,各地創造出了各種各樣極其豐富的內容,[7]其中集中體現出如下的傾向性(生田長人,2010:253-254):①以市村町全域為對象,通過發布“社區營造基本方針(宣言)”的方式,明確是市村町“社區營造”的內容;②每個地區都建立“社區營造”協議會,以此表達地區的意向;③針對當地的課題,行政機關與地方市民或居民建立協作關系;④明確表示出市村町各個地區中土地利用的基本方針;⑤為實現城市景觀和綠化等特別目的而設置的制度。


“社區營造條例”的這些特征都反映出,這些條例的主要目的在于解決當地所直接面對的各種問題,在地方的范圍之內,明確行政機關與市民或居民共同行動的目標、路徑和制度安排。而在實施具有上述傾向性特征的“社區營造條例”過程中,這些條例同時還取得了原本立法目的之外的效果。這些其他方面的效果主要有:①行政、居民和開發商能夠共同擁有所在城市地區的未來,并就如何實現目標方面相互取得理解;②通過規劃編制過程,提高地方公共團體的政策形成能力,通過規劃實現利益調整過程,增強地方公共團體實質性的行政能力;③提高了市民的政策知識以及對行政的理解能力,發揮出了針對現實的地方性課題的學習裝置作用。


在上述“社區營造條例”發展的過程中,有一個重要的時間點尤其值得關注。1980年日本《城市規劃法》經修改后,其中增設了“地區規劃”制度。地方公共團體則充分運用了該項國家法律中的制度,實際性地推動了“社區營造”的發展。這是因為,在編制“地區規劃”,制作市村町方案的階段,必須經過收集相關利害關系人意見這一法定程序,而收集方法即相應的程序制度,被《城市規劃法》規定為由地方公共團體的條例來設置。與此同時,由于該法律并沒有賦予“地方規劃”本身強制力,為了實現“地方規劃”的內容以推動凝結著居民意志實現“社區營造”的目的,相應的地方公共團體則立法制定“地區規劃程序條例”,在其中設置相關的程序以達到相應目的。這些內容有:①對推進“社區營造”組織的認定程序;②相應的支持措施;③確認“社區營造”組織具有“社區營造”規劃提案權的程序。這樣,作為地方立法的“社區營造條例”與作為國家法律的《城市規劃法》之間便建立起了一個接點。


在上述制度的基礎上,這些制度隨后有了進一步的發展。1992年《城市規劃法》修改時,增加了一項重要的內容,即規定地方的土地權利人有權要求市村町這些地方公共團體編制地區建設規劃,從而實質性地建立了地方實現自身意愿的制度。


(二)國家的層面


1.地區規劃制度


上述部分提到了“地區規劃”制度,這項制度是日本《城市規劃法》和《建筑基準法》在1980年修改時,參照聯邦德國的詳細規劃B規劃制度,新增設的規劃制度[8],從而在國家層面的法律制度之中,建立起了實現“社區營造”社會需求的重要手段。


與過去《城市規劃法》不同的是,“地區規劃”所涉及到的地域范圍,是與市民或居民生活領域更為貼近的小規模街區單位。在此小單位的地域范圍之內,“地區規劃”制度通過建立能夠反映相關居民意向的制度,規制土地利用和建筑,以保持和形成良好的居住和景觀環境。這些都改變了以往城市規劃法律制度著眼點的特性。此后,“地區規劃”制度在適用方面不僅越出了地域“社區營造”的范圍,還被作為實現土地有效使用的規制放松方式使用。


值得注意的是,體現出“社區營造”理念的,主要在相應的編制程序部分。


在國家層面的法律體系中,《城市規劃法》除了規定有城市規劃的一般編制程序之外,該法律第十五條第二款還規定在方案的制作階段,依據作為地方性法規的“地區規劃程序條例”規定,市村町制作規劃方案之前,必須先征求與此方案相關區域之內土地所有權人等一定的利害相關人意見。這是一項義務性規定。之所以作出這樣的規定,其原因在于方案內容將對區域之內的土地所有權人等利害關系人產生具體的權利限制和負擔,所以必須對規劃編制者設置這樣的征求意見義務。這項新的制度設置相當大地推動了居民參與的進展[9]。


征求意見采用市村町召開公聽會的方式,便于該地區的土地所有權人等居民反映意見,并以此制作地區規劃的方案。盡管《城市規劃法》規定,提出地區規劃方案應具備內容事項的方法和提出意見的方法,且應依據地方公共團體的條例規定進行,但是,在實際的施行中,很多地方則表現得更為積極。在法定的編制程序之前,這些地方公共團體會制訂先于方案的初步方案,并通過居民說明會或學習會以及居民意向調查等方法,尋求居民間的意見統一。


在意見征集過程中,市村町在“地區規劃程序條例”之中有權就居民以及相關利害關系人所希望達成的地區規劃內容事項,規定具體的提出方法。而且,這項提出意見的規定,其適用對象或者說有權提出意見的人,已經不僅僅限于利害關系人,還廣泛涉及一般居民,相應居民也同樣擁有此項權利。


從上述關于“地區規劃”的內容中可知,征集意見的法定程序是由“地區規劃程序條例”所設置,這是《城市規劃法》對市村町設置的義務。當市村町在編制“地區規劃”時,必須制定條例,并以此方式規定上述必要的程序。歸納而言,目前典型的“地區規劃程序”主要設置了這樣的內容:①目的;②地區規劃初步方案的展示方法,尤其是必須以公告等方法展示的內容以及展示的場所等規定;③舉辦說明會等事項;④針對地區規劃初步方案提出意見的方法,以及規定利害關系人提出意見書的期限;⑤有關地區規劃的申請方法,尤其是對居民和利害關系人申請編制規劃的方法和要件方面的規定;⑥針對申請的措施,尤其是市長在收到申請之后應該采取的措施;⑦委任,以及需要根據其他規定另行設置的必要事項。


從上述內容可見,“地區規劃”制度彌補了城市規劃決定中居民參與的欠缺,同時,其制度化了的程序還超越了一般情況下城市規劃中的居民參與程度(長谷川貴陽史,2005:43)。


2.“社區營造”三法


1998年,日本國會頒布三部法律,一是頒布《中心城區活性化法》以替代不符合WTO規范的《大型零售店法》;二是修改了《城市規劃法》;三是頒布《大規模零售店選址法》。這三項法律內容廣泛復雜,但有意思的是被統稱為“社區營造”三法。


如果與“社區營造”的理念關聯起來看,這三部法律的重點在于程序方面。其一,這三部法律在規范的對象范圍方面,都不只是將城市的整體作為對象,而是以與居民生活緊密聯系的地域為單位設置“社區營造”方面的制度,其將規范對象直接針對了“社區”。尤其,以“街區”這一最小單位的社區作為起點來營造市民或居民生活和活動的場所時,這樣的制度設計能夠使市民或居民組織成為“社區營造”中的重要角色(小林重敬,1994:27)。


其二,在上述小單位的社區定位基礎上,“社區營造”中的“營造”程序具有突出的意義,其核心內容在于規劃并不是由政府單獨決定作出,而是由數個主體通過協議推進的方式完成。例如,《中心城區活性化法》規定,在市村町的中心城區活性化措施的決策機制方面,從過去的商業相關者為中心的活性化體制變革為多元主體共同參與的體制,成立包含增強城市功能推進主體(如中心城區建設推進機構、“社區營造”公司等)在內的“中心城區活性化協議會”。這種限定在一定范圍地區之內進行相關利害關系人之間的利益調整的法律制度,便于地區居民通過協商形成組織的方式進行活動,因此,“重要的是程序,規劃及其表現形式只是程序的結果而已”(久保光宏,2005:24)。由此,這三部法律所建立的城市規劃制度,表現出的一個重要的特點,便是走向程序重視型的“社區營造”(碓井光明,2014:324-325)。


以上部分是關于日本“社區營造”概念從社會運動口號變為法律制度內容的簡介,內容僅僅停留在靜態描述的范圍之內。至于這個概念是在怎樣的國際和本國社會背景的作用之下才發生變化,原有的“國家高權”的城市規劃體制是因什么原因,在怎樣的機制作用下接受“社區營造”的影響,出現自下而上形成和表達市民或居民意見的制度結構性變化的,這一系列問題,尚待進一步展開研究。但無論如何,就文中內容所觸及的理論問題看,城市規劃制度中涉及到的“公”與“私”的定義正發生這變化。如果原本的城市規劃是依靠國家強制力以保障和實現“國家公共性”,那么,“社區營造”意味著國家已非“公共性”的獨占者,自下而上展現出來的“市民公共性”已經客觀存在且不可忽視[10]。


注    釋

* 本文為國家社科基金重點項目“城鎮土地和空間規劃的法治保障”(16AZD022)部分成果的初稿。


[1] まちづくり一詞最早被譯為“社區營造”的中譯者為時任臺灣科技大學建筑系副教授的王惠君。見西村幸夫著、王惠君譯:《故鄉魅力俱樂部——日本十七個社區營造故事》遠流出版事業股份有限公司1997年第13-14頁(譯者序)。此后該書出版大陸版,見西村幸夫著、王惠君譯:《再造魅力故鄉——日本傳統街區重生故事》清華大學出版社2007年第12-13頁(譯者序)。


 [2]該《城市規劃法》頒布之前,1888年天皇敕令發布《東京市區改造條例》。盡管該條例適用于東京地區,但其目的在于使帝都建設與國家的利害相一致,因此,其屬性與地方無關。見高木鉦作《都市計畫法(法體制再編期)》,載《日本近代法発達史》勁草書房1960年第133頁。


[3] 同期的第二位是東京都,占48%;第三位是大阪市,占40%;第四位是橫濱市,占18%。見広原盛明:《まちづくりの歴史とパラダイム転換》,載白石克孝他編《現代のまちづくりと地域社會の変革》學蕓出版社2002年第28頁。


[4] 根據《日本國憲法》和《地方自治法》的規定,“地方公共團體”一般情況下是指日本國家之內的“都道府縣”(如東京都,大阪府,北海道)和“市町村”(如大阪市)。這類又被稱為“普通地方公共團體”,相對于此,《地方自治法》上還有進一步的“特別地方公共團體”的設置,即“特別區”“地方共同團體的組合”和“財產區”。對于前者,就一般的理解而言,可以將“普通地方公共團體”看作如同我國的地方政府那樣的組織及其所管轄的居民。


[5] 日語“法令”是指國會制定的法律與國家行政機關表現為命令形式的行政立法的合稱,后者具體是指內閣的政令、總理府的府令及其各省的省令?傊胺睢彼傅氖菄覍用嫔系姆ㄖ贫,相當于我國的法律和行政法規以及部門規章,但我國沒有與此對應的合稱名稱。由于如直譯應該是“法律行政法規規章之外的手段”,過于啰嗦,所以這里保留了“法令”概念。


[6] 典型判例為日本最高法院1985年7月16日判決,載《民事判例集》39巻5號第989頁。


[7] 這方面有大量的文獻,例如小林重敬編:《地方分権時代のまちづくり條例》學蕓出版社1999年,小林重敬編:《條例による総合的まちづくり》學蕓出版社2002年。


[8] 就“地區規劃”的功能而言,相當于我國《城鄉規劃法》中的“控制性詳細規劃”。見《都市計畫法》第十五條之五。根據此條款建立的是后稱為“基本型地區規劃”,因為此后在此基礎上產生并建立了各種相關類型的“地區規劃”,但本文的介紹僅限于基本型范圍之內。


[9] 五十嵐敬喜:《町づくり條例論―地區計畫制度と神戸市條例―》,載《都市問題研究》第378號第108頁。但是,由于利害關系人中沒有包括相應地區的房屋租賃人,因此此方面的規定也被批評為地權人中心主義。


[10] 有觀點認為,城市規劃之所以能夠成立,其根據在于“公”對于“私”的優先性,但對于什么是“公”的問題,除了依靠國家強制力的“國家公共性”之外,同時也必須認識到“市民公共性”及其內容構成。見広渡清吾:《総論——都市法の論理と歴史的発展》,載原田純孝他編:《現代の都市法》,東京大學出版會1993年第52頁。

參考文獻

[1]安本典夫,2008,《都市法概説》,東京:法律文化社。

[2]長谷川貴陽史,2005,《都市コミュニティと法——建築協定?地區計畫による公共空間の形成》,東京:東京大學出版會。

[3]碓井光明,2014,《都市行政法精義Ⅱ》,東京:信山社。

[4]広原盛明,2002,《まちづくりの歴史とパラダイム転換》,白石克孝他編,《現代のまちづくりと地域社會の変革》,京都:學蕓出版社。

[5]久保光宏,2005,《まちづくり協議會とまちづくり提案》,京都:學蕓出版社。

[6]生田長人,2010,《都市法入門講義》,東京:信山社。

[7]田村明,1987,《まちづくりの発想》,東京:巖波書店。

[8]小林重敬,1994,《協議型まちづくり》,京都:學蕓出版社。


由此,與此相對的“營造”概念,則表現了地方公共團體以及居住于其中的居民通過自我決定的方式,決定自身所處社區的應有狀態和制造方式。這是與城市規劃中的“規劃”最為根本的差異所在!吧鐓^營造”的主張認為,社區原本就不應該是從國家的層面接受規劃或者指導,也非在缺乏公眾參與環境中僅地方公共團體就能夠作出的規劃,而是應該由地方公共團體和居民一同協力,親手制造和經營而成!吧鐓^營造”主張強調,這才是所謂城市規劃應有的本意。


在“社區營造”社會運動的作用下,“社區營造”概念在社會中影響力的不斷擴大,其成果并且在相當大的程度上也影響了國家的意識。尤其是在官方主導的城市規劃原有的施行路徑受阻的情況下,政府以及官僚也開始有意識地使用和推行“社區營造”概念,利用該概念在表現方式上的柔軟性,將原有的一些制度內容也納入其使用方式之中,制造出兩者屬于同類概念的現象。例如,原建設省編訂的《建設白皮書》和國土交通省編訂的《國土交通白皮書》中,也開始濫用“社區營造”的詞匯,不僅如此,在后來還有意識地制造和使用“國土營造”“道路營造”和“社區營造”等概念來替代原本的國土開發、高速道路建設和城市開發的概念。在小泉內閣時代,甚至出現了政府在“全球化時代的社區營造”的題目之下,推行的卻是大城市中心部,尤其是東京都中心部商務區(CBD)的再開發和城市更新項目。這些做法,一方面國家和政府在立法等活動時,通過接受這一概念的表述而同時也一定程度上接受了其對制度建設的要求,如后述部分提到的現今法律制度中對地方主體和市民或居民參與的吸收,但另一方面,無疑在一定程度上導致了當前“社區營造”概念的復雜化、空洞化和模糊化。


但無論如何,在認識“社區營造”概念時,無論是了解與此相關的社會運動,還是此后受其影響發展而來的法律制度,其所具有的最基本的要素都在于“公眾參與(居民參與)”“居民主體”。有學者對此總結道(田村明,1987:121-122):


“社區”具有市民或居民共有的屬性,意味著其屬于可以充分地共同使用的場所的總稱!吧鐓^營造”便意味著市民或居民在共同的場合從事共同的營造活動。這里所謂的共同的場合是指共同的空間、共同的設施、共同的系統、共同的服務、共同的活動和共同的文化的總稱。制作和運行該共同的場合便是“社區營造”的目標,其活動需要這樣的基本理念:①整體的理念:社區不是零碎狀的存在,而是一個整體。②系統的理念:社區是由復雜要素相互有機結合組成的關系。③共有環境的理念:社區是市民或居民共有的空間和環境。④市民共用、共有的理念:社區的存在目的不是為了特定個人,而是為了全體市民或居民能夠使用社區,為了公共利益。⑤市民共存共生的理念:社區是相互間擁有矛盾,但相互間承認差異的多數人的生活場合。⑥市民協作和共擔責任的理念:社區并非只有一個人的力量,而是通過市民或居民的共同作業共擔責任的方式予以建設的場合。⑦市民共感和共愛的理念:社區是市民或居民具有共同的驕傲和愛情的場合。⑧相互交流的理念:社區不僅是市民或居民相互之間,更是與其他的人包括外國人進行交流的場合。⑨內發性的理念:社區并非因外在的強制力,而是市民或居民、公共團體基于自發的設想和行動,自身為主力制造的場合。而這些基本理念的基礎在于六個方面的基本思想。這就是:①人類環境的思想。②市民或居民自治的思想。③綜合性主體的思想。④地域個性確立的思想。⑤持續創造性的思想。⑥實踐的思想。


三、“社區營造”概念對法律制度的影響


上述的“社區營造”社會運動最終也影響了“城市規劃”法律制度原本的內在結構。在土地利用、空間利用、基礎設施建設和管理、街道和景觀以及居住環境等方面的維護和形成等領域中,如今多少能夠看到 “社區營造”要素已經在一定程度上被吸收,并成為新的制度內容(生田長人,2010:239-240)。


(一)地方公共團體的層面


最早受到“社區營造”影響的是地方公共團體[4]層面的法律制度。


如上所述,在大規模的土地開發活動的初期,國家層面的法律法規制度中并沒有可以適用于市民或居民參與到城市土地的開發活動中去的具體制度,因而相應地域特有的需求則基本無法獲得制度上的支持,或者尋找到問題解決途徑。與此同時,對于地方的市民或居民而言,即使他們擁有了參與地方事務乃至主體的理念,但由于經驗不夠或能力不足等原因,即使參與了也難以取得實際的效果。因此,改變由上至下城市規劃制度,以實現“社區營造”第一步的,首先表現為地方公共團體的行動,而非市民或居民的直接行動。最初,地方公共團體以市民或居民代行者的身份,以行政指導的方式創設了一系列“法令之外的手段”[5]。這些手段是通過設置與開發商合作的途徑,在事實上達到規范相關開發活動中各方關系的目的。這些“法令之外的手段”中最為典型的是“指導綱要行政”的方式。此后,隨著制度建設的深入,地方公共團體進而通過地方性立法,以制定條例的方式建立起正式的“社區營造”法律制度。


1.作為“法令之外的手段”的指導綱要


指導綱要的行政形式出現于20世紀70年代,最初是地方公共團體希望以合作的方式,向從事住宅地開發的開發商表達當地的地方性意向,建議其接受這些意向。這類意向并不具有法律上的效力,是地方公共團體的市町村采用的一種具有“自衛”屬性的行政活動方式。因為在日本的法律體系中,國家法律的效力絕對優先于地方性法規,而能夠在地方性法規即以條例的方式對開發行為行使控制權的,只有都道府縣,而市村町則基本上不擁有相應的權限,這也就導致相應的市村町這樣的地方公共團體采用不具有權力屬性的行政指導的方式。


概括而言,指導綱要中地方公共團體會對相應開發商會設置如下的內容:①地方共同團體與之達成事前協議——協議條款;②要求與周邊居民進行事前溝通——同意條款;③要求建設高于法定標準的公共設施(如道路寬幅、確保公園綠地等等)——負擔條款;④分擔因開發所發生的必要費用——負擔條款(如教育設施建設費等);⑤不答應要求時的措施——制裁條款。


從指導綱要的這些內容中可看到,第②項則提出了需要對應居民在“社區營造”方面的需求,進行事前溝通的事項。對于針對開發活動基本上不擁有法定規制權的市村町地方公共團體而言,采用這種控制方法,是市村町站在地方總體利益代表的地位所能夠作出的最大選擇。其所依靠的,不是法律的強制力,而是利用了開發商以及相關的項目建設者的心態。開發商等人會害怕將來與地方公共團體或者當地居民相處時,可能受到不利對待或者難以建立和維持良好關系?梢,指導綱要依靠的不是法律制度,而是事實上的強制力。這些事實上的強制力表現為,如開發商等人不服從綱要指導,那么,地方公共團體會隨之采用公布其姓名、拒絕提供自來水以及不允許使用下水道等方式,作出事實上的懲罰。


這里,從指導綱要所涉及的關系來看,“社區營造”原本應該體現的市民或居民的主體性,在其中并沒有得到實現。在市民或居民、地方共同團體和開發商等建設從事者三者關系之間,實際上的利益調整是發生在后二者之間。如上面所指出的那樣,指導綱要實際上是由地方共同團體代行了市民或居民的主體地位。


當然,就法律制度層面而言,由于指導綱要雖然具有的事實上的強制力但欠缺法律制度體系之內的根據,因此,這種現象本身會實質性地導致發生法治主義空洞化的危險。為了在制度上消除這種后果,日本最高法院的相關判例[6]以及1994年的《行政程序法》(室井力,芝池義一,浜川清,2009:217-251)對行政指導設定了當事人自愿服從的規定。


2.“社區營造”條例


在地方公共團體能夠行使立法權的范圍之內,自20世紀70年代開始出現被稱之為“社區營造條例”的地方性法規。出于應對諸如在建成區建設高層公寓而引發居住環境糾紛等問題的需要,自20世紀80年代后期起,一些較為發達的地方公共團體為了實現當地自身特有的建設目標,開始在條例中設置超越了國家法律設置的范圍或強度的環境規制義務,由此形成了與此前的地方性法規在內容上不同的“社區營造條例”。


在此之前,社會反對運動的起因往往在于不滿業已發布的具體建筑規劃或開發規劃,即這些城市規劃發布生效在先,在編制程序中,當地市民或居民基本無法依靠法定制度獲得事前的參與機會。隨著這里社會運動事件的增多,相應的地方立法者開始形成了兩個重要的認識。其一,在具體且合法的建筑規劃或開發規劃編制完成之前,必須就該地區范圍之內將來土地利用的具體設想形成共識;其二,更進一步而言,還需要在此基礎上設置就此土地利用設想達成共識的過程性制度?傊,在具體的規劃編制完成之前的階段,就必須事前制作出能夠反映當地市民或居民意向的基準或規劃。這些基準或規劃通過參與到相應規劃的編制過程中,與土地開發者和地方共同團體一同解決相關的城市發展問題。


無疑,具有上述特征的“社區營造條例”改變了指導綱要只能規范行使行政權的地方公共團體和民間開發商之間的關系,進而在法律制度中將作為第三者的市民或居民也作為當事人,納入法律關系之中,由此原本只有地方公共團體與開發商的兩者關系變成了三者關系。


從至今為止“社區營造條例”的施行情況看,其在應對多樣化的地域性需求方面,各地創造出了各種各樣極其豐富的內容,[7]其中集中體現出如下的傾向性(生田長人,2010:253-254):①以市村町全域為對象,通過發布“社區營造基本方針(宣言)”的方式,明確是市村町“社區營造”的內容;②每個地區都建立“社區營造”協議會,以此表達地區的意向;③針對當地的課題,行政機關與地方市民或居民建立協作關系;④明確表示出市村町各個地區中土地利用的基本方針;⑤為實現城市景觀和綠化等特別目的而設置的制度。


“社區營造條例”的這些特征都反映出,這些條例的主要目的在于解決當地所直接面對的各種問題,在地方的范圍之內,明確行政機關與市民或居民共同行動的目標、路徑和制度安排。而在實施具有上述傾向性特征的“社區營造條例”過程中,這些條例同時還取得了原本立法目的之外的效果。這些其他方面的效果主要有:①行政、居民和開發商能夠共同擁有所在城市地區的未來,并就如何實現目標方面相互取得理解;②通過規劃編制過程,提高地方公共團體的政策形成能力,通過規劃實現利益調整過程,增強地方公共團體實質性的行政能力;③提高了市民的政策知識以及對行政的理解能力,發揮出了針對現實的地方性課題的學習裝置作用。


在上述“社區營造條例”發展的過程中,有一個重要的時間點尤其值得關注。1980年日本《城市規劃法》經修改后,其中增設了“地區規劃”制度。地方公共團體則充分運用了該項國家法律中的制度,實際性地推動了“社區營造”的發展。這是因為,在編制“地區規劃”,制作市村町方案的階段,必須經過收集相關利害關系人意見這一法定程序,而收集方法即相應的程序制度,被《城市規劃法》規定為由地方公共團體的條例來設置。與此同時,由于該法律并沒有賦予“地方規劃”本身強制力,為了實現“地方規劃”的內容以推動凝結著居民意志實現“社區營造”的目的,相應的地方公共團體則立法制定“地區規劃程序條例”,在其中設置相關的程序以達到相應目的。這些內容有:①對推進“社區營造”組織的認定程序;②相應的支持措施;③確認“社區營造”組織具有“社區營造”規劃提案權的程序。這樣,作為地方立法的“社區營造條例”與作為國家法律的《城市規劃法》之間便建立起了一個接點。


在上述制度的基礎上,這些制度隨后有了進一步的發展。1992年《城市規劃法》修改時,增加了一項重要的內容,即規定地方的土地權利人有權要求市村町這些地方公共團體編制地區建設規劃,從而實質性地建立了地方實現自身意愿的制度。


(二)國家的層面


1.地區規劃制度


上述部分提到了“地區規劃”制度,這項制度是日本《城市規劃法》和《建筑基準法》在1980年修改時,參照聯邦德國的詳細規劃B規劃制度,新增設的規劃制度[8],從而在國家層面的法律制度之中,建立起了實現“社區營造”社會需求的重要手段。


與過去《城市規劃法》不同的是,“地區規劃”所涉及到的地域范圍,是與市民或居民生活領域更為貼近的小規模街區單位。在此小單位的地域范圍之內,“地區規劃”制度通過建立能夠反映相關居民意向的制度,規制土地利用和建筑,以保持和形成良好的居住和景觀環境。這些都改變了以往城市規劃法律制度著眼點的特性。此后,“地區規劃”制度在適用方面不僅越出了地域“社區營造”的范圍,還被作為實現土地有效使用的規制放松方式使用。


值得注意的是,體現出“社區營造”理念的,主要在相應的編制程序部分。


在國家層面的法律體系中,《城市規劃法》除了規定有城市規劃的一般編制程序之外,該法律第十五條第二款還規定在方案的制作階段,依據作為地方性法規的“地區規劃程序條例”規定,市村町制作規劃方案之前,必須先征求與此方案相關區域之內土地所有權人等一定的利害相關人意見。這是一項義務性規定。之所以作出這樣的規定,其原因在于方案內容將對區域之內的土地所有權人等利害關系人產生具體的權利限制和負擔,所以必須對規劃編制者設置這樣的征求意見義務。這項新的制度設置相當大地推動了居民參與的進展[9]。


征求意見采用市村町召開公聽會的方式,便于該地區的土地所有權人等居民反映意見,并以此制作地區規劃的方案。盡管《城市規劃法》規定,提出地區規劃方案應具備內容事項的方法和提出意見的方法,且應依據地方公共團體的條例規定進行,但是,在實際的施行中,很多地方則表現得更為積極。在法定的編制程序之前,這些地方公共團體會制訂先于方案的初步方案,并通過居民說明會或學習會以及居民意向調查等方法,尋求居民間的意見統一。


在意見征集過程中,市村町在“地區規劃程序條例”之中有權就居民以及相關利害關系人所希望達成的地區規劃內容事項,規定具體的提出方法。而且,這項提出意見的規定,其適用對象或者說有權提出意見的人,已經不僅僅限于利害關系人,還廣泛涉及一般居民,相應居民也同樣擁有此項權利。


從上述關于“地區規劃”的內容中可知,征集意見的法定程序是由“地區規劃程序條例”所設置,這是《城市規劃法》對市村町設置的義務。當市村町在編制“地區規劃”時,必須制定條例,并以此方式規定上述必要的程序。歸納而言,目前典型的“地區規劃程序”主要設置了這樣的內容:①目的;②地區規劃初步方案的展示方法,尤其是必須以公告等方法展示的內容以及展示的場所等規定;③舉辦說明會等事項;④針對地區規劃初步方案提出意見的方法,以及規定利害關系人提出意見書的期限;⑤有關地區規劃的申請方法,尤其是對居民和利害關系人申請編制規劃的方法和要件方面的規定;⑥針對申請的措施,尤其是市長在收到申請之后應該采取的措施;⑦委任,以及需要根據其他規定另行設置的必要事項。


從上述內容可見,“地區規劃”制度彌補了城市規劃決定中居民參與的欠缺,同時,其制度化了的程序還超越了一般情況下城市規劃中的居民參與程度(長谷川貴陽史,2005:43)。


2.“社區營造”三法


1998年,日本國會頒布三部法律,一是頒布《中心城區活性化法》以替代不符合WTO規范的《大型零售店法》;二是修改了《城市規劃法》;三是頒布《大規模零售店選址法》。這三項法律內容廣泛復雜,但有意思的是被統稱為“社區營造”三法。


如果與“社區營造”的理念關聯起來看,這三部法律的重點在于程序方面。其一,這三部法律在規范的對象范圍方面,都不只是將城市的整體作為對象,而是以與居民生活緊密聯系的地域為單位設置“社區營造”方面的制度,其將規范對象直接針對了“社區”。尤其,以“街區”這一最小單位的社區作為起點來營造市民或居民生活和活動的場所時,這樣的制度設計能夠使市民或居民組織成為“社區營造”中的重要角色(小林重敬,1994:27)。


其二,在上述小單位的社區定位基礎上,“社區營造”中的“營造”程序具有突出的意義,其核心內容在于規劃并不是由政府單獨決定作出,而是由數個主體通過協議推進的方式完成。例如,《中心城區活性化法》規定,在市村町的中心城區活性化措施的決策機制方面,從過去的商業相關者為中心的活性化體制變革為多元主體共同參與的體制,成立包含增強城市功能推進主體(如中心城區建設推進機構、“社區營造”公司等)在內的“中心城區活性化協議會”。這種限定在一定范圍地區之內進行相關利害關系人之間的利益調整的法律制度,便于地區居民通過協商形成組織的方式進行活動,因此,“重要的是程序,規劃及其表現形式只是程序的結果而已”(久保光宏,2005:24)。由此,這三部法律所建立的城市規劃制度,表現出的一個重要的特點,便是走向程序重視型的“社區營造”(碓井光明,2014:324-325)。


以上部分是關于日本“社區營造”概念從社會運動口號變為法律制度內容的簡介,內容僅僅停留在靜態描述的范圍之內。至于這個概念是在怎樣的國際和本國社會背景的作用之下才發生變化,原有的“國家高權”的城市規劃體制是因什么原因,在怎樣的機制作用下接受“社區營造”的影響,出現自下而上形成和表達市民或居民意見的制度結構性變化的,這一系列問題,尚待進一步展開研究。但無論如何,就文中內容所觸及的理論問題看,城市規劃制度中涉及到的“公”與“私”的定義正發生這變化。如果原本的城市規劃是依靠國家強制力以保障和實現“國家公共性”,那么,“社區營造”意味著國家已非“公共性”的獨占者,自下而上展現出來的“市民公共性”已經客觀存在且不可忽視[10]。


注    釋

* 本文為國家社科基金重點項目“城鎮土地和空間規劃的法治保障”(16AZD022)部分成果的初稿。


[1] まちづくり一詞最早被譯為“社區營造”的中譯者為時任臺灣科技大學建筑系副教授的王惠君。見西村幸夫著、王惠君譯:《故鄉魅力俱樂部——日本十七個社區營造故事》遠流出版事業股份有限公司1997年第13-14頁(譯者序)。此后該書出版大陸版,見西村幸夫著、王惠君譯:《再造魅力故鄉——日本傳統街區重生故事》清華大學出版社2007年第12-13頁(譯者序)。


 [2]該《城市規劃法》頒布之前,1888年天皇敕令發布《東京市區改造條例》。盡管該條例適用于東京地區,但其目的在于使帝都建設與國家的利害相一致,因此,其屬性與地方無關。見高木鉦作《都市計畫法(法體制再編期)》,載《日本近代法発達史》勁草書房1960年第133頁。


[3] 同期的第二位是東京都,占48%;第三位是大阪市,占40%;第四位是橫濱市,占18%。見広原盛明:《まちづくりの歴史とパラダイム転換》,載白石克孝他編《現代のまちづくりと地域社會の変革》學蕓出版社2002年第28頁。


[4] 根據《日本國憲法》和《地方自治法》的規定,“地方公共團體”一般情況下是指日本國家之內的“都道府縣”(如東京都,大阪府,北海道)和“市町村”(如大阪市)。這類又被稱為“普通地方公共團體”,相對于此,《地方自治法》上還有進一步的“特別地方公共團體”的設置,即“特別區”“地方共同團體的組合”和“財產區”。對于前者,就一般的理解而言,可以將“普通地方公共團體”看作如同我國的地方政府那樣的組織及其所管轄的居民。


[5] 日語“法令”是指國會制定的法律與國家行政機關表現為命令形式的行政立法的合稱,后者具體是指內閣的政令、總理府的府令及其各省的省令?傊胺睢彼傅氖菄覍用嫔系姆ㄖ贫,相當于我國的法律和行政法規以及部門規章,但我國沒有與此對應的合稱名稱。由于如直譯應該是“法律行政法規規章之外的手段”,過于啰嗦,所以這里保留了“法令”概念。


[6] 典型判例為日本最高法院1985年7月16日判決,載《民事判例集》39巻5號第989頁。


[7] 這方面有大量的文獻,例如小林重敬編:《地方分権時代のまちづくり條例》學蕓出版社1999年,小林重敬編:《條例による総合的まちづくり》學蕓出版社2002年。


[8] 就“地區規劃”的功能而言,相當于我國《城鄉規劃法》中的“控制性詳細規劃”。見《都市計畫法》第十五條之五。根據此條款建立的是后稱為“基本型地區規劃”,因為此后在此基礎上產生并建立了各種相關類型的“地區規劃”,但本文的介紹僅限于基本型范圍之內。


[9] 五十嵐敬喜:《町づくり條例論―地區計畫制度と神戸市條例―》,載《都市問題研究》第378號第108頁。但是,由于利害關系人中沒有包括相應地區的房屋租賃人,因此此方面的規定也被批評為地權人中心主義。


[10] 有觀點認為,城市規劃之所以能夠成立,其根據在于“公”對于“私”的優先性,但對于什么是“公”的問題,除了依靠國家強制力的“國家公共性”之外,同時也必須認識到“市民公共性”及其內容構成。見広渡清吾:《総論——都市法の論理と歴史的発展》,載原田純孝他編:《現代の都市法》,東京大學出版會1993年第52頁。

參考文獻

[1]安本典夫,2008,《都市法概説》,東京:法律文化社。

[2]長谷川貴陽史,2005,《都市コミュニティと法——建築協定?地區計畫による公共空間の形成》,東京:東京大學出版會。

[3]碓井光明,2014,《都市行政法精義Ⅱ》,東京:信山社。

[4]広原盛明,2002,《まちづくりの歴史とパラダイム転換》,白石克孝他編,《現代のまちづくりと地域社會の変革》,京都:學蕓出版社。

[5]久保光宏,2005,《まちづくり協議會とまちづくり提案》,京都:學蕓出版社。

[6]生田長人,2010,《都市法入門講義》,東京:信山社。

[7]田村明,1987,《まちづくりの発想》,東京:巖波書店。

[8]小林重敬,1994,《協議型まちづくり》,京都:學蕓出版社。

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Tags:社區營造   城市規劃   公眾參與   地方自治 責任編輯:admin
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