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民主治理如何可能———從村民自治到社區自治的考察
2019-01-10 21:19:37 來源:《武漢大學學報》 2016年04期 作者:袁方成 【 】 瀏覽:0次 評論:0

村民自治是當前我國農村基層基本的組織和治理體制。如果以1982年《憲法》規定在農村設立村民委員會為起點,村民自治在農村地區扎根下來已經34年。與此相對應,海內外學術界與之相關的理論與實踐的爭論從未停止,對村民自治的實踐價值與實踐績效評價迥異。有的認為村民自治作為基層直接民主的一種有效形式,是中國民主的希望工程,有的則嗤之以鼻,甚至稱村民自治為民主的怪胎”(項繼權,2009:5);有的認為村民自治的實踐成績斐然,有的人則認為村民自治已經停滯不前,甚至不進反退,總之,對村民自治的發展現狀深表不滿。

不可否認,無論對比《村組法》的法定規范,還是比照政府、社會民眾和學界的期盼,以村民自治為核心的農村基層民主實踐仍存在著明顯的差距。從全國層面來考察,不同地區的村莊治理績效迥然不同,村民自治的地域非均衡發展的特征明顯:一些地方動真格的,嚴格依據《村組法》開展各項民主活動,成為村民自治實踐的典范;但相當一部分地區的民主選舉和民主治理活動流于形式,鄉村干部對待村民參與選舉不支持,影響甚至干擾選舉活動的違法違規行為屢屢出現;有的地方村民自治制度掛在墻上而名存實亡,甚至村委會的日常運作也處于停擺狀態;谶@些問題,在對村民自治成效與前景的判斷中,懷疑、擔心、憂慮、悲觀甚至否定成為一股主流性意見。

卡羅爾·佩特曼在《參與和民主理論》一書中提到:“一個民主政體如果有效存在的話,就必需相應地存在一個參與社會,即社會中所有領域的政治體系通過參與過程得到民主化和社會化。”(佩特曼,2006:39)在現代化的總體進程中,作為基層民主制度的村民自治如何被建構?制度運作特別是村民民主參與的績效如何?在何種程度上解決了制度啟動之初面向的問題?其與現代化中的民主治理目標之間存在何種張力或背離?村民自治的民主屬性在現實條件下是否逐步被侵蝕?村民自治為何以及步入何種困境?當前在鄉村治理現代化的發展格局中,作為基層民主制度的村民自治是否以及又發生了哪些變化?從村民自治到社區自治是否在某種意義上反映出鄉村治理現代化的實踐邏輯?這正是本文嘗試通過歷時性的考察、制度與組織的梳理、分析和研判,要理解和回答的問題。


一、村民自治:民主與治理的雙重目標

1970年代末農村經濟改革的啟動,意味著“大集體”時代的人民公社體系步入崩塌和解體的軌道之中。家庭聯產承包責任制的普遍實行,將農民從人民公社時期的集中勞動、統一分配、集中經營的管理體制中解放出來,廣大農民獲得了前所未有的“經濟自由”。與此相對應,人民公社集中統一的管理方式失去效力和效能,農民之間、農民與集體以及農民與政府之間的關系開始發生深刻的變化。

基于此,1982年,五屆全國人大第五次會議通過了《中華人民共和國憲法》,其中第十五條規定:“省、直轄市、縣、市轄區、鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府。同時規定設立城市居民委員會和農村村民委員會,作為新的鄉村治理體系。此后,中發[1982]36號文件要求各地有計劃地進行建立村民(鄉民)委員會的試點。198310月,中共中央國務院發布了《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》,截至1985年春,9.2萬多個鄉(民族鄉)鎮政府取代了5.6萬多個人民公社成為新的基層政府組織,同時82萬多個村民委員會也取代了人民公社時期的生產大隊和小隊。由此,鄉政村治治理體系架構在全國普遍建立并逐步得以完善。

從組織現代化的角度看,從人民公社體制到鄉政村治管理體制的變革,并非基層組織的名稱變化或者規模增減,而意味著更為深層次的體制改革和組織創新!洞迕裎瘑T會組織法(試行)》明確規定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。”“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。”“鄉政村治的基層治理體系在1998年通過的《村民委員會組織法》中被再次給予確認。

在新的制度架構中,鄉鎮一級是國家五級政權中最基層的一級政權,村民委員會是農村村民自治組織,鄉()與村之間并非是行政體系序列的上下級間的領導被領導關系,而是政府與社會組織間的指導被指導關系。與過去人民公社的全面控制相比較,新的鄉村關系意味著鄉村社會的自治空間得以拓展,在新的制度和組織框架中,農民的經濟自由和政治民主權利開始伸展。

對于村民自治的內容,一般概括為四大民主,即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。作為國家制度和組織建設中的一部分,村民自治不同于傳統時期的鄉村自治,它與近代以來的現代國家建構的方向一致。在現代國家建構的過程中,中國的鄉村治理體制也需要相應的轉型,對各種權力資源和治理機制加以整合,實行國家治理與鄉村自治的共同治理”(徐勇,2006:6)。

而在四大民主的運行過程中,最具有典型意義和價值的是村民委員會的選舉。廣大農民運用法律規定的民主規則和程序維護自己的合法權益,并在民主實踐中創造出海選、直選、兩票制、一肩挑等多種形式。此外,各地還自主性地創造出如1988年遼寧省鐵嶺市的候選人競選演講、1995年四川省樂山市的秘密劃票、1995年吉林省梨樹縣選民個人獨立提名等多種形式。

盡管參與選舉的農民在制度設計層面的話語權極其有限,但從全國宏觀層面看,以村委會選舉為起點,村民參與農村政治、經濟、文化、社會事務的熱情被激發出來,特別是1990年代進入發展的快車道,村民參與的群體數量和范圍領域都得到明顯的擴展。其態度從開始的組織動員轉變到主動參與,從過去關注自身和家庭事務,推而擴展到關注和參與與群體和集體相關的村莊公共事務,形成多領域、多層次、多形式的參與格局。

在參與主體層面,在現代化浪潮的席卷之下,村莊經濟、社會及觀念意識的開放性和流動性大大增強,外來務工、經商人員等異質性群體加入到村莊事務治理中來,大大擴展了村民的民主參與范圍;村莊內部各類經濟、社會、文化等不同性質的社團組織,以組織化形態聚集村莊和鄉村社會的各種群體,村莊社會生活共同體的身份認同感和村莊歸屬感得以塑造和形成;農村地區各類個體和集體企業、駐地事業單位及其他社會力量的參與,這些社會資源得以交流和整合,并形成組織間的平等、信任和互惠氛圍,在交流互動中提高不同主體的參與能力。

在參與領域層面,當前的村民參與,從最初的村莊選舉,開始向村務管理、民主監督、經濟發展、社會交往層面拓展,涉及的領域和內容更加細化,特別是關系到農村社會地域性發展相關的公共性事務,關系到與當地村民切身利益相關的生產、生活密切相關的各種事務,以及深入村莊內部更小層面的群體、組織、單元之間的群體事務”(袁方成,2010:3)。普通村民、各類協會、經濟組織等多元主體積極參與村莊公共事務的民主討論和決策,圍繞著組織集體利益和村莊公共利益,在村莊規劃、集體經濟發展、基礎設施建設等方面獻言獻策,通過各種形式的民主參與推動村莊經濟社會的發展和文化風尚的進步。

村民自治的運作,逐漸形成多元主體參與村莊治理的基本格局。在村民自治的制度運作中,鄉村基層治理的民主特性得以彰顯。其中,通過村民自治的制度嵌入,村莊各類個體和群體力量被激活,治理主體開始從單一的基層政府和村委會組織向主體規模和類型日益多元化轉變;民主參與的議題,從僅僅局限于村委會領導人選舉的政治層面,延伸和擴展到村級集體經濟組織、村莊公益事業等具體事務中,討論范圍由局部擴散到整體;村民和村莊組織對大量公共性、集體性事務,由一般性的認知和關注向更為深層的討論、決策及執行延伸”(袁方成,2010:3)。

盡管政府、學界和社會對村民自治橫看成嶺側成峰,評價各異,但在各種褒獎和質疑聲中,村民自治并未停止前進的步伐,在各地持續的實踐探索中,其內容和形式得以不斷充實完善。當前各地的創新經驗,不同程度地提高了廣大村民的權利主體地位,保障了村莊內不同群體的權利訴求和合法利益,民主參與的積極性大大提高,對于我國基層民主治理而言,無疑具有重要的實踐價值。

村民自治產生之始就蘊含著民主與治理的雙重目標。一方面,國家旨在建立村民自治組織體系取代人民公社體系,解決鄉村大面積的組織癱瘓和治理失效問題,由此實現對鄉村社會的再整合從而鞏固基層政權的目標;另一方面,國家通過法定賦權的方式,力求動員村民群眾通過民主的方式解決基層治理中的種種問題,穩定、有序地促進鄉村經濟和社會發展。事實上,村民自治從制度形態到實體形態的逐步發展過程,是村民作為民主治理主體力量不斷激發的過程,是基層民主治理質量和效度不斷提升的過程,展現出直接而顯著的成效:在宏觀層面,村民自治的發展為廣大農民提供了民主實踐的練兵場,也有利于推動國家的民主政治建設”(徐勇,2000:11);“在微觀層面,經過選舉產生的村莊領導人更具有責任心,對推動村莊治理具有重要的作用”(袁方成、李增元,2011:1)。村民自治作為最引人矚目的改革貢獻,不僅在于賦權于民、鄉村自治及基層民主建設的制度創新,也在于在現代化的進程中為基層民主治理開拓了新的發展路徑。


二、集體單位化遺留及基層治理困境

在現代社會中,民主是一種政治制度,也是一種治理方式。但民主與治理又各自有其內在目標、活動方式及工作重點,兩者在實踐中仍存在一定的緊張甚至沖突。從我國實踐來看,對鄉村有序治理和政治穩定的追求常常導致對村民自治和鄉村民主的警惕甚至壓抑,并由此導致村民自治的一些初始目標和制度設計的失效。特別是20世紀90年代之后,如果說改革初期人們對黨政分工、政經分開、鄉村分治村民自治等重構鄉村組織體系和管理體制的改革方略有較大的認同和信心的話,時至今日,越來越多的人似乎對現實和未來充滿更多的疑慮和彷徨,農村基層黨政分工或分開已不再有多少人提起,基層政經或政社分開的同時面臨著越來越強的政社合一的呼聲,重建村公所鄉治村政已成為替代鄉政村治鄉村分治的一種主張。

村民自治作為新生的基層民主制度,本身還處于不斷完善和發展的階段。東、中、西地區的具體實踐呈現非均衡的特征,成效差異明顯,也面臨著各種問題和挑戰,與法律的要求和人們的期望仍有相當大的距離,如村民資格認定困難;一些地方選舉流于形式,壓制、阻撓村民自由民主選舉、賄選泛濫、富人爭權的事件屢屢發生,各種違法行為屢禁不止(項繼權,2009:5);制度實施違規、違法,具體程序不規范,真正嚴格依法實行民主直選、全面落實村務公開以及民主決策、民主管理及民主監督的村數量依然有限”(項繼權,2009:5);兩委交叉任職、黨政職責不清,無法有效實現自治功能;“村賬鎮管監督主體模糊,村企合一加劇農村社會矛盾;有的村村務不公開,少數村干部操縱村莊公共決策,村民大會、村民代表大會、村級議事會、一事一議等制度掛在墻上,村務管理混亂等。諸多問題集中疊加共振,最終導致了村莊政治的塌陷”(蔣永甫,2011:6)。

從筆者最近一次對H20個重難點村的選舉調查來看,也重復性地印證了這一點:村民選舉過程亂象叢生。在選舉人情況介紹、候選人提名、表達選舉意見等環節,參與率都明顯偏低。根據村民對村兩委成員了解程度的統計,相當一部分村民對于村干部不了解,甚至不知其姓名,不少村民認為村干部與村民無關,自己也不關注村莊事務。具體來說,選舉日關鍵環節程序不規范問題普遍存在,沒有按照法律法規設置秘密寫票處,委托程序不規范。X村共4個選區,只設立了2個秘密寫票處。Y170人參與選舉,卻發出500張選票,沒有委托,村民代表的推選沒有全民參與,村民代表而不是村民提名候選人,等等。此外,在選舉大會現場,超過一半的選民沒有領到選民證,53.3%的村民沒有委托證而領取選票。此外,鄉鎮政府出于各種考慮,直接或間接地干預甚至操縱村民委員會的選舉。從此次調查來看,544名受訪村民中,有177名認為村民自治的民主選舉遭到了鄉鎮政府的直接或者間接的干預。民主選舉尚且如此,民主決策、民主管理和民主監督等則更加實踐不足,尚待走上正軌。2015H省村民參與選舉情況抽樣情況詳見表1。

村民自治的上述困境,究其原因,在于人民公社體制的一些核心制度安排并沒有完全改變,改革后的村民自治體制仍在相當程度上帶有單位制的特點。

農村基層統合性的組織結構并沒有完全改變。雖然在鄉村基層組織重建過程中,中央一再要求各類組織要政經分開、政社分開、黨政分開,但絕大部分村級經濟組織與村委會是兩塊牌子,一班人馬,交叉任職。特別是在一些集體經濟較為發達的村,村集體企業的負責人就是村黨支部、村委會的負責人。村辦公司或企業越發達,村民在其中的就業率越高,村委會的企業化和村集體企業的社區化特征就越顯著。村委會的職責往往被村辦企業代理,而自身被架空成為空殼;而在兩委關系層面,大多數地方實行村委會主任和村黨支部書記一肩挑模式,村級兩委關系從改革初期要求黨政分開到現在的兩委一體,黨政關系及兩委關系仍沒有理順。

村民自治及基層治理單位的封閉性依然存在。單位制最典型的特征是組織的封閉性。隨著農村市場經濟的發展以及農民大規模流動,農村社會和社區日益開放。但是,迄今為止,村民自治組織體系仍是在村集體土地所有基礎上建立起來的。農民歸屬于哪個村,是由其土地屬性所決定的。村委會和黨支部的組織管理邊界,也與這種集體土地的邊界高度一致,具有強烈的封閉性和排他性。這種封閉性限制了村莊外來人員進入。因為獲得村籍,就意味著可以在集體土地及其收益中分一杯羹,這是村民們普遍反對的,以至于大量在村莊長期工作和生活的外地人無法在工作的地區入籍、扎根。而對于村委會選舉和村莊公共事務決策,這些外來人口更是旁觀者的身份,無從參與。

政府對基層自治組織的行政控制依然存在。單位制是國家制度的一部分,也是對基層社會一體化控制的方式。鄉鎮政府與村委會之間的法定指導關系,在很多地方嚴重異化,村民委員會依然是上級政府的一只腳,政府對村級事務仍然實行干預和控制。

顯然,雖然人民公社的組織體制被廢除了,但是,人民公社單位制的基本要素依然存在。如何理解當前村民自治運作所呈現的制度與治理績效?利普賽特(Lipset)認為,經濟發展為穩定民主的社會生態的形成創造基礎性條件,促進與民主制度安排相關的各種政治、社會要素的形成,成為民主發展的社會基礎”(Lipset,1981:416-421),這對于我們理解村民自治具有啟發性:經濟制度、經濟體制和社會基礎,是民主制度變革的直接制約要因。

在市場化、工業化、城市化、信息化的快速變化過程中,農民個體的自主性、流動性日益增強,農村社會和社區不斷開放、分化、異質化和多元化。農村社會已經從過去的靜止和封閉轉向開放和流動,村莊組織開始從生產和行政共同體向社會生活共同體轉變。然而,在深刻變化的現實面前,村民自治組織及鄉村社區仍在相當程度上延續了傳統人民公社時期經社不分、黨政不分、組織封閉和城鄉二元化的特征,并在組織、管理和服務中日益失去效能和正當性。

具體而言,村級組織的封閉性及單位化的管理體制,首先與日益開放的鄉村社會和大規模的人口流動不相適應,造成巨大的管理真空。村級治理中三重疊加的狀態———村集體土地各項權利的歸屬邊界、村民的村籍身份和權利邊界,村級組織的組織和管理權限邊界疊加在一起,導致外來人口難以進入村社區。村級組織所提供的各類服務和管理,其對象局限于具有本村村籍的農民,對于外來務農務工經商等流動人員,則在身份歧視和服務排斥的同時,形成管理上的真空。其次,村級組織的這種封閉性及公共服務的內部性,與日益均等化的社會服務體制不相適應,造成公共服務的有限性。在村級組織封閉的條件下,不僅村委會組織的管理對象限于戶籍村民,村級服務的對象也限于本村村民。雖然在實踐中一些地方也讓外來新居民分享一些公共設施,并允許他們享有某些社區服務。但是,這些服務是有選擇且非制度化的,外來居民與本村居民之間是不平等的,這就造成國家基本公共服務不能及時、平等供給。此外,村級組織的封閉性及村民選舉的限制性,與基層民主自治的廣泛性和普遍性不相適應。在一些外來人口較多的村社區,村民自治事實上成為少數村民的自治,甚至是少數擁有土地的地主的自治。

而村委會組織與集體經濟組織經社不分,與產權的獨立性和經營的自主權不相適應。村委會是群眾自治組織,村集體經濟組織是經濟組織,兩者性質、功能、目標及運行方式有很大的不同,但是,在村社合一、政經不分、責任不明的條件下,一方面,集體經濟組織直接受制于村民自治組織,其經濟決策和運營往往受到村委會選舉的影響;另一方面,村社不分、政經合一,也使村民自治的選舉競爭受到集體經濟和利益的影響?刂拼逦瘯鸵馕犊刂萍w土地、企業和資源以及由此帶來的巨大的利益和機會。也正因如此,在富裕地區,一些人不惜重金收買選票,嚴重干擾了基層民主和選舉。

從當前來看,農村基層單位制的遺留不可避免帶來治理困境。特別是隨著農村改革開放和農村經濟社會的進一步發展,農村單位化治理的矛盾和問題更加突出。也正因如此,進一步深化改革,構建新型的鄉村治理體系,實現鄉村治理的轉型和重建,已是當務之急。


三、社區制:民主自治與基層治理轉型

如前所述,當前,隨著以土地為核心的農村各項改革快速推進,城鄉一體化日趨明顯,農村基層治理面臨著新的改革命題:構建適應于現代市場經濟、城鄉經濟與社會一體化發展的新型農村社區體制,開啟農村治理制度的第三次變革。

基于農村基層治理的現狀,中共中央十六屆六中全會《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確提出社區建設的目標和任務:“全面開展城市社區建設,積極推進農村社區建設,健全新型社區管理和服務體制,把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。黨的十八大報告在此基礎上進而強調社區建設的重心在于要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制,擴大基層群眾自治范圍,完善民主管理制度,把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。

中央的政策導向使農村社區建設的總體目標得以確定。截至200810月底,全國已經確定了304個農村社區建設實驗縣(市、區),占全國2862個縣級單位的10.55%。農村社區試驗村達到20400個,占全國64萬多個村的3.19%。此后,中辦、國辦印發的《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》,更將農村社區建設提升到了社會主義新農村建設的重要內容,是推進新型城鎮化的配套工程,是夯實黨的執政基礎、鞏固基層政權的重要舉措的層次。

所謂社區自治,就是由社區居民組成的社區公共組織,通過民主協商的形式討論并處理社區公共事務,從而實現自我管理和自我服務,并在此基礎上重新構建作為生活共同體意義上的社區公共性和公共精神。社區制與過去人民公社隊社制、村民自治的村組制存在較大的差異,是一種具備了現代民主治理特征的治理形態。

具體而言,一方面,社區本身是一種社會組織,也是一種社會生活共同體。高度發達的社區組織是一個社會高度成熟和發達的體現。另一方面,國家權力與社會權力、國家事務與社會事務、國家空間與社會空間適當分離,國家行使國家公共權力,承擔公共責任;社區則承擔社區范圍內的社會事務的管理(吳曉林,2012:1)?梢,從人民公社到村民自治再到社區自治,是國家權力從社會領域收縮、社會自治空間擴大和社會自主性增強的表現。

從治理的范圍邊界來看,社區制是一種有限治理的社會性治理形態。作為一種鄉村社會組織或社會生活共同體,農村社區組織與其他經濟組織、政治組織以及群眾團體組織在組織上和功能上適當分離,任何一類單獨的社區組織都不能單獨控制或壟斷社區內的經濟、政治和社會資源。同時,社區的權力邊界明晰,社區組織僅僅承擔社區內的社會性事務的管理,并提供社區公共產品,不能也不可能包攬全部事務。社區組織可能承接和承擔若干政府的行政性事務,以及服務和協助社區經濟和政治組織的活動,甚至承接其他類型的委托事務,但都要以承認和尊重社區組織的自主性為前提。社區的權力行使雖然依靠國家法律和政策的授權,并在法律和政策范圍內活動,但社區本身不是國家機關,不能直接行使國家行政管理權。在社區組織內部,這種權力的運行具有共享性、自愿性和社會性,并不以國家行政權力為后盾,而主要依靠廣泛的社區認同,實行社區自我組織、自我管理和自我服務。

從治理的開放程度來看,是否擁有經濟組織或集體產權不再成為社區成員的基本條件。居住在社區而沒有社區集體產權的成員也是社區成員。由此,社區的組織邊界也不再與集體經濟組織的產權邊界一致。社區組織真正成為獨立于其他組織的社會組織,為城鄉之間以及農村不同地區和社區之間人們的自由流動創造了條件。

從治理的主體身份來看,無論是人民公社還是村民自治,政治組織、行政組織、經濟組織以及社會組織的集中合一,使農民的社會身份與政治身份和經濟身份交集,并在相當程度上由政治身份決定(周慶智,2015:3)。農民個體對村集體的身份依附關系始終存在,村級組織內成員的身份也有明顯的層級區分。而社區制的基礎,是具有獨立而平等的經濟社會權利的廣大農民。盡管他們處在各類社區組織中的不同位置,在社會上仍然具有不同的政治、經濟和社會地位,但在社區范圍內,其個人的社區身份與其個人經濟、社會和政治地位是分離的。換言之,他們作為社區居民與其他社區成員是平等的,并能以獨立和平等的居民身份參與社區公共事務和公益事業。

總之,從村民自治向社區自治、從村組制向社區制的轉變,不僅是城鄉基層治理體制和治理方式的變革,也是我國國家與社會關系的重大調整,是社會組織的發育、社會公共空間成長的必然結果,也是民主治理不斷成熟完善的過程。

作為社區自治的先行探索,各地區在實踐中創造出了各具特色的社區治理模式及機制。以筆者從2007年以來的若干調研為例,對于村改居類型的社區,如寧波市江東區明樓街道林家社區,是由原東郊鄉驚駕村的林家、勵家、柴家漕三個自然村組成,人口以原村民為主,現有常住人口1947人,暫住人口4742人,暫住人口占了總人口的71%。為解決由外來人口進入而產生的一系列矛盾,林家社區突破了原有行政村的村籍身份界限,使外來人員也成為社區建設和民主治理的主體力量,創造了多元主體共享共治的社區治理機制,從而保障社區內所有居民的參與權、知情權、決策權與監督權,進一步擴展了民主范圍,提升了民主層次。

又如,在村改居的進程中,面對土地規;鬓D的快速發展形勢,湖北潛江市形成了諸多容納多元戶籍身份的具有城市小區特征的農村居民區,并通過市場化選聘和設立公益性崗位、配備相關人員等方式和手段,使得農村社區居民享有與城鎮居民同樣的現代物業服務。

而對于傳統的村落型農村社區而言,秭歸縣的探索值得肯定。秭歸是一個典型的農業山區縣,八山半水一分半田,從2003年開始,該縣以楊林橋鎮的實驗探索為開端,按照地域相近、產業趨同、利益共享、規模適度、群眾自愿的方針,根據特定的地理環境以及農村經濟社會發展現實條件,創新了一村多社區的社區治理模式,建立起村委會社區理事會互助組基本農戶這一新型農村社區組織體系。全鎮14個村一共成立306個社區和1034個互助組,社區理事會成員達到1028人。在村黨總支以及各黨支部的指導下,社區理事會開展各項服務活動。

總體而言,社區制契合了當前農村社會開放性、流動性不斷提高的發展動向。它不再是一種封閉和排外的體制,而是賦予所有在鄉村生產和生活的人們以公共事務的參與權和管理權,最大限度地保護農民及居民的民主權利”(項繼權,2007:11)。從基層民主建設的角度看,它在豐富基層民主形式與內容、健全基層民主管理制度、提升群眾民主法治素質上發揮了重要作用。通過各地政府積極引導和推動,農村社區體現出較之過去不同的新面貌,其地域開放性和組織包容性更廣,居民的融合度更高,凝聚力和向心力大大增強。農村社區打破了固有的村籍限制,在新的平臺上接納和吸納具有不同身份的外來個體和群體作為社區自治的主體,保障社區范圍內不同身份的居民都具有平等的權利,這些群體參與社區公共服務和公益事業的積極性和主動性被充分調動起來。在各項民主權利不斷得以實現的過程中,社區居民的歸屬感、認同感和凝聚力也大大增強,現代意義的新型社區價值得以彰顯。


四、邁向現代化的民主治理何以可能

民主以社會為基礎,更為完善地實行民主,必須有一個范圍廣泛、有自覺性的、團結的社會,實行并保持民主必須滿足物質的、法制的、智力的、心理的、防衛的條件。”(科恩,1988:53)“社會不同發展階段的經濟及社會特征決定了只能建立與之相適應的民主制度,而經濟及社會的變遷客觀上要求建立與之相適應的新型民主制度,才能促進社會的發展進步。”(袁方成、李增元,2011:1)具體到我國的農村社會來看,民主同樣也是一個長時段的動態發展過程,在不同歷史時期和經濟社會背景下,其階段性發展特色也迥然不同,從而在客觀上也要求建立與之相適應、相匹配、相契合的民主治理制度。

考察村民自治制度產生和運行的經濟及社會條件,可以發現,村民自治是以具有行政村村籍的廣大農民為自治單元的主體、以土地產權集體所有制為經濟基礎、以明確的特定的行政村地域范圍為邊界、以戶籍土地關系為內在的維系紐帶、以村集體經濟組織為依托、以村莊公共事務和公益事業為主要內容的基層自治模式。作為村級政治組織的黨支部、作為村級自治組織的村委會和村級集體經濟組織,在實際運作中二合一三合一的組織架構、村級組織的內在封閉性、行政村范圍內特定戶籍的排他性等,共同構成了當下村民自治的治理困境。

農村經濟和社會結構的根本性變革,意味著村民自治的經濟和社會基礎的深刻變化,新的基層治理體制呼之欲出,具有現代民主治理特征的社區制取代行政色彩依然濃厚的村組制,不僅在理論上,而且在實踐中成為必然選擇。當前政府主推的農村社區建設,盡管形態各異,但都是以各地農村發展的現實條件和需要為導向,根據人、地、資等要素開放性和流動性的特征和要求,不斷沖破舊有行政村范圍內的土地關系和戶籍關系等既有體制性約束,在新體制的生長中為農村發展不斷注入新的動力和活力。在農村社區這一新型管理服務平臺上,逐步完善多元參與的治理格局,在民主參與的過程中維護和保障廣大農民的民主權利和利益。這既是對村民自治制度內核和民主精神的內在繼承,又是對其制度外殼的揚棄和超越,是鄉村基層治理現代化的集中體現。

以社區制為代表的鄉村基層治理的現代化,不僅意味著農村組織、鄉村治理、城鄉關系的重大轉變,農村社會和農民自身也處于被改造之中。這一過程是農村社會組織的發育、公共空間的成長及公共制度的再造過程,也是農民獨立化、平等化和公民化的過程,其實質是現代民主社會、民主治理及社區和社會認同的再構建。在建設新社區的同時,也在鍛造新居民,培育新組織,建設新農村,不僅為新社會新國家奠定治理基礎,本身也正是治理現代化的重要部分。而這一切,不僅表明對一個舊時代和既有的社會組織形態的告別,也預示新的平等、自由和人的解放未來新社會以及新的民主治理形態和時代的到來。

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Tags:村民自治;基層民主;民主治理;農村社區 責任編輯:admin
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