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街道辦撤銷對居民自治的影響探析— 基于皖鄂黔三省三市的考察
2017-07-30 23:24:57 來源: 作者:陳國申 李媛媛 【 】 瀏覽:8次 評論:0


街道辦是城市基層政府的派出機構,是城市行政權力的末梢;社區居委會作為群眾自治性組織,是城市居民自治的組織載體。從建國初到改革開放,街居制一直是單位制的補充,在城市基層管理中曾經發揮過重要作用。隨著改革開放的不斷深入和市場經濟的蓬勃發展,城市勞動力開始實現自由流動,單位制逐漸解體,街道辦和居委會在城市居民管理和服務過程中發揮的作用,也由過去的補充作用轉向主體作用。面對大量走出單位的居民和流動人口,行政化的街道辦和居委會感覺不堪重負,管理和服務效率低下。為了提高管理和服務效率、回歸居委會的自治屬性,我國個別省市開始試點撤銷街道辦事處的改革。安徽銅陵、湖北黃石、貴州貴陽在嘗試撤銷街道辦改革的過程中,都形成了各自的特色,成為了街道辦改革的典型。本文試圖以三省三市的改革為例,探討撤銷街道辦對于居民自治的影響,為未來街道辦改革的順利推進提供智力支持。

一、當前街居制的困境與地方創新

1954年出臺的《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》,確立了街居制在我國城市基層管理體制中的地位。在街居制設立之初,我國實行計劃經濟體制,單位不僅為職工提供工作機會和工資收入,還包攬了其近乎全部的社會管理與公共服務,國家通過單位控制城市基層社會。而街居制只是單位制的補充,街道辦和居委會只對那些沒有單位的城市居民進行管理與服務。因此街居制所承擔的管理和服務量相對較小,街道辦和居委會的定位也很清楚,街道辦就是上級政府的派出機構,起到聯系社區和政府的作用,主要完成一些上級政府交辦的社會管理任務,而居委會主要做一些街道辦交派的政策宣傳和居民服務工作。隨著社會主義市場經濟的發展,單位制解體,由單位所承擔的社會管理和公共服務悉數轉移給了街道辦與居委會。街道辦需要承接大量來自區政府的行政性工作,而街道辦和居委會之間已經習慣了上下級的關系模式,街道辦將部分具體的行政性工作交給居委會來完成,居委會變成了社會控制系統的末梢、行政系統的子系統,居民自治成為空談。關于街居制與居民自治的學術討論,基本是沿著國家與社會關系的路徑陸續展開的。關于國家與社會的關系,我國學術界存在三種傾向,即“公民社會說”、“國家中心說”以及“社會中的國家”理論。①“公民社會說”認為,社區建設的終極目標理論。①“公民社會說”認為,社區建設的終極目標是逐步實現社區自理與自治,其理想狀態是沒有外部具體行政指令的干預,社區成員通過協商合作治理社區公共事務。②“國家中心說”認為,國家力量可以通過將非政府的社會組織納入行政過程來實現有效增長,社會組織網絡的形成依賴于行政力量的扶持與推動。③“社會中的國家”理論近年來逐漸為學術界廣泛接受,它認為黨組織、政府組織和由社區精英、社區居民共同組成的社區政治人都是社區治理的主體,三者應當通過民主協商來處理社區事務。④在不同的國家與社會關系理論指導下,學術界在街道辦改革問題上形成了兩種針鋒相對的看法。一種觀點是撤銷街道辦,減少行政層次,促進政府職能轉變。⑤另一種是保留街道辦的觀點,它又可以細分為三種:一是保持現狀論,認為社區改革應該保留街道辦事處,通過適當調整,將街道辦建成集行政組織和社區組織于一身的組織⑥;二是充實街道論,認為現階段街道辦的問題在于街道辦的權力少責任重,解決辦法是向街道下放權力,建立街道財政⑦;三是虛區實街論,主張將區政府改為市政府的派出機關,將街道建成一級政府,實行“虛區實街”,構筑新的“兩級政府”,這既可以防止行政層級過多,又能夠貼近居民、貼近社區⑧。在學術界進行研究和探討的同時,地方政府也在積極進行改革探索,一些改革思路與學者們的研究不謀而合,其中引起廣泛關注的是撤銷街道辦、推動社區自治的改革。最早撤銷街道辦的是南京市白下區,于2002年撤銷了淮海路街道辦事處,在全國引起轟動。在2009年《城市街道辦事處組織條例》廢止以后,全國更多地方開始試點撤銷街道辦的改革,湖北黃石、安徽銅陵、吉林遼源、黑龍江佳木斯、甘肅嘉峪關、黑龍江大慶、安徽蕪湖鏡湖區、貴州貴陽、安徽馬鞍山、安徽滁州瑯琊區、安徽黃山等地紛紛進行了此項改革。通過梳理我們發現,除湖北黃石、貴州貴陽和安徽蕪湖以外,其他地方的改革大多是復制銅陵模式,而蕪湖市鏡湖區的改革與貴陽大同小異,因此我們選取了安徽銅陵、湖北黃石、貴州貴陽三個城市進行實地調研,以了解撤銷街道辦改革對于居民自治的影響。二、三省三市撤銷街道辦改革的基本情況(一)“一個核心、一個主體、兩個支撐”:安徽銅陵撤銷街道辦改革的概況銅陵市從20107月開始在銅官山區試點撤銷街道辦的改革,并于2011年成為全國第一個全部撤銷街道辦事處的地級市。同年,銅陵被民政部確立為“全國社區管理和服務創新實驗區”。其主要的改革措施有:第一,撤銷街道辦、合并社區,在社區內形成以社區黨工委為核心,以社區居委會為主體,以社區公共服務中心、社會組織為支撐的 “一個核心、一個主體、兩個支撐”的組織架構。第二,理順關系、明確職能,完善工作運行機制。將原街道辦事處負擔的工作按照性質不同,分別交給區直部門和社區。按照“統一核算、集中管理”和“財隨事走、費隨事轉”的原則,健全社區財務、資產管理新機制。第三,實行網格管理和集中服務。按照每人服務300戶的標準劃分網格,實行AB崗工作制和一崗多責,健全網格化考評體系,為居民提供多樣、有效的服務。還搭建了包括居民自治平臺、社會組織培育平臺、社區服務平臺、選人用人平臺和區域化黨建平臺在內的“五大平臺”,充分發揮居民、社會組織和黨組織的作用。為了使居委會更好地行使自治權利,銅陵市通過社區工作準入制和“三減一加強”等活動減少了居委會的行政工作。在資源投入方面,銅陵市整合了社區辦公地點和服務場所,增加了對社區的財政支持力度,使社區能夠調動更多的資源為居民提供服務、為居民自治創造條件。為了推動社會組織的發展,銅官山區在每個社區都設立了社會組織孵化中心,不僅支持既有社會組織的發展,而且成立了一些新的社會組織。

(二)“橫向大部制,縱向扁平化”:湖北黃石撤銷街道辦改革的概況黃石市是2009年在鐵山區首先試點撤銷街道辦事處的,之后在其他市轄區推廣。其主要改革思路是“橫向大部制,縱向扁平化,全局整合資源”,其主要做法有:第一,撤銷街道辦事處,減少管理層級。在2009年、2011年、2012年分別在鐵山區、下陸區、黃石港區和西塞山區撤銷了街道辦事處,實施區直管社區。第二,整合精簡機構,調整社區規模。在區政府實施了撤銷、合并區直部門,整合歸并事業單位等措施。同時調整社區管理區域,合并形成大社區。第三,明確權責體系,理順工作關系。⑨改革后原來由街道辦承擔的行政管理職能分類收歸到區民政局等職能部門或直接交給社區,區政府成立了社區事務管理委員會和辦公室,直接管理社區事務。第四,加大支持力度,健全保障體系。區政府為街道體制改革提供財政和制度支持。為了適應改革后社區范圍擴大等變化,促進居民自治的發展,民自治的發展,黃石市探索建立了新型社區組織結構,在原有社區黨委、社區居委會、社區公共服務站的基礎上,設立社區群眾工作站、社區社會組織工作站,簡稱“兩委三站”,分工合作為居民服務、完成行政任務,并將部分街道辦的工作人員充實到社區,增加社區工作人員,同時增加工作人員薪酬,保障社區工作人員的權益。

(三)“一社多居、居政分離”:貴州貴陽撤銷街道辦改革的概況貴陽市試點城市基層管理體制改革開始于2010年,到2012年在全市范圍內撤銷了全部49個街道辦事處,新成立了90個社區服務中心。其主要做法是:首先,撤銷全市的街道辦事處,原有的居委會范圍不變,重新劃定社區范圍,一個社區服務中心的服務范圍不止一個居委會,使社區服務中心成為一種獨立于居委會之外的組織,強化了社區服務中心的服務職能。其次,理順區與社區之間的工作關系,將原來街道辦事處承擔的經濟職能和行政審批職能交給區級相應職能部門,將服務職能下放給社區,使社區服務中心變成一個服務機構。第三,居政分離,即居委會去行政化,將居委會的行政職能全部撤銷,使其回歸自治。第四,整合資源,完善運行機制,成立“一委一會一中心”的運行架構,即社區大黨委、居民議事會、社區服務中心相互協調、各司其職,共同完成社區治理工作。2013年貴陽制定了全國首個有關社區工作的地方性法規———《貴陽市社區工作條例》,將社區建設與治理、社區服務與管理、社區工作保障等方面確定下來。社區設立黨政工作部、社會事務部、城市管理部、群眾服務部和公共服務大廳,其職能被定位為:指導居民委員會自治,協調社區單位,為居委會和社區單位提供服務,承接區政府交付的行政性任務等。⑩為了促進社區社會組織的發展,貴陽市還在區政府成立了社會組織孵化中心,聘請專業的社工團隊來指導社區社會組織的成立和運行。同時,將社區社會組織的登記備案制度寫入社區工作條例,放寬社會組織成立條件。為了推動居民自治的發展,在社區設立了居民議事會等機構,為居民提供了更多的參與方式和渠道。為激發社區的活力,減輕居委會的行政化傾向,加強居民自治,銅陵市、黃石市和貴陽市各自采取了不同的措施,這些措施的著力點不同,其效果也是不同的。有些措施發揮了作用,而有些措施由于政策本身的問題或者落實中存在的問題,并沒有發揮其應有的作用。民自治的推動作.。

三、三省三市街道辦撤銷后的居民自治

從三個地方改革的情況來看,撤銷街道辦事處改革不僅要減少行政層級,而且要推進政社分離、增強居民自治。為了解決居委會行政工作多、自治職能發揮不足的問題,提高居民參與的積極性,三地都從增加社區資源、轉變政府職能、增強社區居民主體意識等方面進行了改革,然而在實際操作中,其效果并不相同。我們擬從以下幾個方面對三地改革后居民自治的變化作出初步評價:政府在基層社區管理中的職能與角色定位;居委會作為居民自治組織的功能實現情況;社會組織的發育水平;居民個體參與自治的意識與行動。為了更全面地了解改革的成效和問題,我們運用座談會、一對一訪談、問卷調查等方式分別對三個城市的區政府工作人員、社區居委會工作人員、社會組織負責人、社區居民進行了調研,并運用統計軟件對問卷調查的數據進行了分析。從分析結果中,我們發現三個地方改革的成效與問題有很多相似之處。

改革的成效主要有:其一,政府工作人員和社區居委會成員對于各自在社區的職能與角色開始進行反思。接受訪談的區政府工作人員普遍認識到行政工作與社區自治工作的不同,意識到政府部門不僅要做管理者,更要做社區服務的提供者;社區居委會工作人員也大多意識到居委會工作的特殊性,認識到自己作為居民利益代表者的角色,明白其工作重點應當是代表居民利益、反映居民意愿、滿足居民需求。其二,政府對社區發展的重視和對社區自治的支持,使社區的經費、資源等有所增加,公共服務的硬件設施有所改善,所有這些都為居民自治的推進提供了條件。其三,社區社會組織的數量和種類都有所增加,新成立了一些便民服務類的組織,也增加了一些文化體育類的組織,同時改革前已經存在的那些社會組織也獲得了新的發展。其四,居民參與社區活動的次數增加了。其中銅陵市在2013年居委會換屆選舉中,在陽光社區和天井湖社區試行了居委會“海選”,取得了不錯的效果。經過對調查問卷的統計分析,我們發現改革后的居民委員會選舉參與率呈上升趨勢。盡管撤銷街道辦改革取得了一些成效,但是我們通過實地調研發現,改革對于居民自治的推動作用依然很有限。這主要表現在以下幾個方面:

一是區與社區的關系問題。由于社區社會組織發育不足,居委會這一法定的自治組織就成為政府職能轉變的唯一承接體。區政府主管著社區的人事調整、財物使用和公共資源提供,且工作觀念調整不及時、工作模式轉變不到位,仍然習慣性地將社區視為“下屬部門”,以行政命令的方式下派工作。有居委會負責人反映,每年年初社區都要與區政府簽訂目標責任書,其完成情況直接與工資獎金掛鉤。貴陽市改革最初的設想是將行政工作全部交給社區公共服務中心,運用網格員的形式來深入了解居民的意愿和要求,但我們調研發現,網格員與居委會成員是重合的,在這種情況下,作為社區工作人員的網格員和作為居委會自治成員的委員,就同時承擔著行政和自治兩種職能,網格員的工作占用了大量的時間和精力,使居委會的自治功能無法實現。

二是社區組織的結構問題。銅陵市與黃石市的社區黨工委、社區公共服務中心、社區居委會都是“三塊牌子,一套人馬”的配置,其工作人員大多是重合的,工資由財政支付,主要工作依然是完成上級交付的任務,應對區政府各部門的考核。貴陽市的社區組織結構雖然有所不同,但是社區服務中心提供公共服務多數時候需要居委會開具書面證明,而且社區服務中心與居委會的關系也逐漸演變成上下級關系,居委會的行政化同樣嚴重。在對社區居民議事會的運行情況進行訪談時我們發現,其運行也未達到期望的效果,居民自治的新嘗試徒有其名。

三是社會組織的發育問題。我們發現,雖然文件上的社會組織數量有所增加,但是許多都是為了應付上級檢查而成立的,它們雖然有名稱、組織結構、負責人、成員等文件證明,但是實際開展活動的不多。而且通過對這類文件的查閱與對比,我們可以發現,許多社會組織的負責人都是同一個人或者幾個人,其成員也是大同小異,這表明加入社會組織的居民仍然是有限的。特別是有些新成立的自治類組織,由于規模小、缺乏專業知識等原因,根本無法發揮其應有的職能。所有這些都造成許多社團僅僅是存在于文件上的“僵尸社團”,那些比較活躍的社團仍然以文體類為主。

四是社區居民的參與問題。通過對居民的走訪,我們發現居民的參與意識普遍不強,許多居民沒有意識到“社區屬于居民”這一事實,他們很少參與社區決策,即使是有些參與,也是做表面文章。社區工作人員雖然一直在鼓勵居民參與,但是并沒有找對方法。20162月我們在黃石調研時,恰逢黃石市創建國家衛生城市考評,社區服務中心的工作人員早出晚歸地打掃轄區內的衛生,清理著居民們制造的垃圾,居民到社區找不到工作人員,便對他們的服務不滿意。為了深入了解社區工作,保證調研的效果,我們許多的訪談是在社區工作人員打掃衛生的現場進行的。我們認為,正是這種保姆式、全能型的社區工作人員的“努力工作”,使居民失去了自治的能力與想法。在有為數不多的居民參與中,也是被動參與多,主動參與少,且參與積極性高的主要是黨員,普通居民對社區事務的參與積極性不高,自治意識不強。

綜合三省三市的情況,我們可以看出,撤銷街道辦改革給基層社區發展帶來了新的契機,為居民自治的發展創造了條件,但是居民自治的發展現狀仍然不盡如人意,主要表現在:居委會去行政化的目標沒有完全實現,社區社會組織發育遲緩,居民對社區自治活動的參與率低、參與熱情不高等。

四、撤銷街道辦改革后如何推動居民自治從街居制向社區制的轉變是一個漫長的過程,不僅需要政府權力的收縮,還要依靠社會自組織的發育。大部分城市撤銷街道辦事處的改革已經走過了不止五個年頭,下一步的改革將向何處去,居民自治應該怎樣實現,是擺在改革者面前新的難題。為了推動社區建設中國家主導的政府行動走向國家引導的社會行動,實現真正的社區自治,我們認為未來的改革應該從理順關系、更新理念、引進技術、創新機制等方面著手。

第一,理順關系。要通過完善相關法律和配套制度,明確社區居委會的權利主體地位,明確政府與社區居委會在基層治理中的職能定位。居委會行政化傾向嚴重的一個重要原因就是,居委會相對獨立的權利主體地位沒有得到法律和制度的保障,因此居委會才會很容易被強大的政府所“收編”,成為行政權力的末稍。我們認為,居委會權利主體地位的確定是職能定位實現的前提,所以在未來的改革中,必須以法律形式保障居委會作為獨立的權利主體的地位,同時制定好配套的制度措施。在基層治理過程中,必須變“替民做主”為“讓民做主”,把社區治理中的決定權和執行權切實交給居民。對于政府來說,不能運用行政權力來隨意干預居民自治,防止政府權力擴張;對于社區居委會來講,不能因為實施自治就將政府的管理拒之門外。政府和社區居委會要在權力分化的基礎上實現合作,在合作中應堅持以社區居委會作為自治的主體。

第二,更新理念。政府和社區工作人員,也包括居民,都必須樹立“社區屬于居民”的理念。長期以來,政府習慣于對社會進行控制,而居民習慣了有事找政府、有事找居委會。盡管政策、文件都在強調要轉變政府職能,但是我們認為,職能的轉變要以觀念的轉變為前提,如果政府部門不能改變舊有的理念,樹立服務和治理理念,那么在政府與社區的互動中就會一直沿用行政命令等形式,無法產生實質性的變化,因此政府必須轉變理念,明確社區居民的主體地位!吧鐓^屬于居民”理念的另一內涵是居民需要為社區負責,保姆式、全能型的社區工作人員越是努力工作,便越會削弱居民自治的能力,因此社區減負不僅需要政府轉變理念,減少行政工作的下派,而且要求居民轉變理念,提高自主性,減輕對居委會的依賴。

第三,引進技術。要引進推動居民自治的專業技術,也要引進專業的社工隊伍,輔助社區自治的發展,同時注重發掘居民中的積極分子、目標領袖。專業的社工大多經歷過系統的社會工作理論和方法教育,具備熟練的社會調查研究技能和社會工作能力,能夠用專業的技術指導居民進行自治,開發居民自治的新形式。同時,在專業社工的引導下,一些具有領導能力的居民會逐漸顯露出來,成為居民中的積極分子,進一步帶動其他居民的參與。此外,居民自治的發展,不僅包括自治形式的增加,更重要的是豐富自治的內容。居民自治的內容主要包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。我國現在城市居委會選舉普遍采用的依然是戶代表或居民代表選舉,居民直接選舉的形式比較少見,民主選舉可以探索直選的模式。民主管理的實施通常都被認為是涉及到整個社區的事務才需要進行,但是新的社區治理思路應該是針對微問題、面向微群體,即使是涉及到樓道衛生、小區停車位這樣小范圍的問題,也是可以被納入民主管理的范疇的。

第四,創新治理機制。要發揮社區黨建的作用,培育社區社會組織和社區自治組織。黨委、政府、社區社會組織、居民自治組織在社區治理中應形成各歸其位、各司其職的局面。行政性的事務由政府完成,比如人口普查、開具證明文件等;公益性的事務交給社區社會組織;居民自治的事務交由居民委員會來承擔。為了使居委會從政府的行政網絡中解放出來,除了將行政性任務交還給政府以外,更重要的是培育社區社會組織,將社區中的公益性事務交給專業的社會組織來完成。政府可以通過購買服務的方式,對社會組織的運轉提供支持。

此外,對社會組織應當加強監管,完善登記備案制度,并建立科學的評估體系。撤銷街道辦事處改革的目的之一便是提高居民自治水平,現階段的改革并沒有完全達到預期的目標。接下來的改革必須調整策略,合理定位政府和居委會的職能,培育社區社會組織,著力推進居民自治,增強居民的參與意識。所有這些都應該以觀念轉變為前提,必須改掉“為民做主”的傳統治理方式,將決策權和執行權都交給居民,在此過程中培育社區社會的自組織能力,以此來完成促進居民自治的目標。

注釋:①何海兵:《“國家—社會”范式框架下的中國城市社區研究》,《上海行政學院學報》2006年第4期。

②陳偉東:《社區自組織的要素與價值》,《江漢論壇》2004年第3期。

③朱健剛:《城市街區的權力變遷:強國家與強社會模式———對一個街區權力結構的分析》,《戰略與管理》1997年第4期。

④劉曄:《公共參與、社區自治與協商民主———對一個城市社區公共交往行為的分析》,《復旦學報》(社會科學版)2003年第5期。

⑤參見王魯沛、馬恩兵:《撤消街道辦事處強化社區自治職能———南京市白下區街道管理體制改革的調查》,《唯實》2003年第2期。

⑥參見周平:《街道辦事處的定位:城市社區政治的一個根本問題》,《政治學研究》2001年第2期。

⑦參見華偉:《單位制向社區制的回歸———中國城市基層管理體制50年變遷》,《戰略與管理》2000年第1期。

⑧參見浦興祖:《特大城市城區管理體制的改革走向———兼談“兩級政府、三級管理”之提法》,《政治學研究》1998年第3期。

⑨袁方成:《城市基層治理的結構調適及其反思———以黃石市街道體制改革為樣本》,《城市觀察》2014年第4期。

⑩王樹翠:《貴陽市街道辦社區治理改革探索》,《新西部》(理論版)2015年第5期。作者簡介:陳國申,山東農業大學地方政府與鄉村治理研究中心主任、教授,山東泰安,271018;李媛媛,山東農業大學文法學院副教授,山東泰安,271018。



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Tags:街居制      撤銷街道辦 居民自治 責任編輯:admin
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